行政复议前置下诉讼对象之确立
目前，经过行政复议的案件，复议机关复议行为的表现，并非局限在行政诉讼法第二十五条第二款规定的“维持原具体行政行为”和“改变原具体行政行为”两种形式，有时也表现为复议机关对申请人提出的复议申请裁决不予受理，或者复议机关在法定复议期限内不作出复议决定。对复议机关对申请人提出的复议申请裁决不予受理和复议机关逾期不作出复议决定，当事人应当如何确立诉讼对象，实务界存在较大的分歧。尤其对复议前置案件诉讼对象的确立，由于涉及到复议、诉讼二者的关系，复议、审判职能的区别以及复议功能的充分发挥等诸多问题，争论得尤为激烈。
一种意见认为，在复议前置情形下，复议机关对申请人提出的复议申请裁决不予受理，当事人应选择复议机关为被告，将复议机关作出的行政复议申请不予受理裁决作为诉讼对象，请求人民法院予以撤销;对复议机关逾期不作出复议决定的，当事人应以复议机关行政不作为为由，向人民法院提起诉讼，请求判决复议机关履行法定职责，而不能起诉原具体行政行为。
其理由是：第一，行政复议机关对申请人提出的复议申请裁决不予受理，属复审性诉讼案件;行政机关对申请人提出的复议申请逾期不作出复议决定，属非复审性诉讼案件，两者均系独立之诉，均具有可诉性，均属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。因此，在复议前置情形下，当事人无论是对复议机关作出的复议申请不予受理裁决不服提起的行政诉讼，还是对复议机关逾期不作出复议决定不服提起的行政诉讼，当事人以复议行为作为诉讼对象，在法律上均是允许的，也是可行的。第二，行政复议是行政机关系统内部监督制约机制，是有关行政机关根据法律、法规的规定，受理申请人提出的复议申请，对其具有监督管理职责的下级行政机关作出的涉及公民、法人或者其他组织权利及义务的行政行为，依照法定职权、遵循法定程序进行审查和评定，对正确的行政行为予以维持，对错误的行政行为予以改变或者撤销，通过复议活动的开展，督促下级行政机关正确履行职责，实现依法行政。因此，在复议前置情形下，对经过复议的案件，当事人不服复议决定向人民法院起诉的，人民法院应引导当事人将复议行为作为诉讼对象，这样可以更好地督促复议机关履行职责，发挥行政监督的作用，避免行政复议流于形式。
另一种意见认为，应将原具体行政行为作为诉讼对象。
其理由是：第一，行政机关的行政决定已经作出并向当事人送达，即具有法律效力，非经有权机关依照法定程序撤销，其效力一直处于持续之中。公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为不服，向行政复议机关申请行政复议，复议机关作出不予受理决定，这仅仅是复议机关针对程序事项的处理，并不涉及实体内容的变更。因此，在这种情况下，对公民、法人或者其他组织有实际影响的，不是复议行为，而是原具体行政行为。同样，复议机关对申请人提出的复议申请逾期不作出复议决定，对公民、法人或者其他组织有实际影响的也是原具体行政行为。所以，从有利于维护当事人合法权益的角度考虑，在复议前置情形下，复议机关对申请人提出的复议申请裁决不予受理或者逾期不作出复议决定，人民法院应引导当事人将原具体行政行为作为诉讼对象。[page]
笔者认为，根据行政诉讼法的规定，人民法院行政审判的核心是对被诉具体行政行为的合法性审查，一般不涉及被诉具体行政行为的合理性审查问题。而根据行政复议法的规定#行政复议机关审查下级行政机关作出的具体行政行为的范围则不限于行政行为的合法性，也可以审查行政行为的合理性，同时也可以对国务院工作部门规章以下作为具体行政行为依据的规范性文件进行审查，其审查的范围要比人民法院行政审判审查的范围宽泛的多。就当事人申请复议或提起诉讼的起因而言，也是多种多样的，既有对行政机关作出的具体行政行为的合法性不服申请复议或提起诉讼的，也有对其合理性不服申请复议或提起诉讼的。因此，在确立行政诉讼的对象时，应根据当事人的诉因并结合行政复议及行政审判的审查范围的不同，对当事人进行合理的引导，以正确确立行政诉讼的对象。
具体地讲，如果仅仅涉及被诉具体行政行为合法性的审查，不涉及行政行为的合理性审查，由于人民法院在审查范围上不存在障碍，当事人选择原具体行政行为还是复议行为作为诉讼对象，应由当事人自主决定，人民法院应充分尊重当事人的选择。
如果审查的对象不仅仅涉及被诉具体行政行为的合法性问题，还包括被诉具体行政行为的合理性问题时，由于人民法院仅审查被诉具体行政行为的合法性，不审查其合理性，当事人选择原具体行政行为作为诉讼对象，人民法院就会因行政审判权利所限，无法直接对被诉具体行政行为的合理性进行审查，从而不利于当事人合法权益的保护。相反，如果当事人选择复议行为作为诉讼对象，问题就会迎刃而解。复议机关不仅可以对被复议的具体行政行为的合法性进行审查，也可以对行政行为的合理性以及特定的作为行政行为的规范性文件进行审查。如果复议机关违法行政，对申请人提出的复议申请依法应当受理的裁决不予受理，或者受理后逾期不作出处理决定，当事人可依法向人民法院提起诉讼，请求判决撤销复议机关作出的行政复议申请不予受理裁决，或者判决复议机关限期履行法定职责。
