行政复议和解与调解制度评析

　　内容提要：《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于2007年8月1日正式生效实施，该条例首创了行政复议和解与调解制度。本文试从复议和解与调解制度的缺陷、不足以及完善谈起，并针对行政复议和解、调解在公安工作中的实践进行了一定的阐述。

　　关键词：行政复议 调解与和解 评析

　　作 者：柳菁，苏州市公安局沧浪分局

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于2007年8月1日正式生效实施，该条例首创了行政复议和解与调解制度：

　　第四十条 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。

　　第五十条 有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：

　　(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;

　　(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

　　当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

　　调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条建立了行政复议和解制度，第五十条建立了行政复议调解制度。

　　一、行政复议和解、调解制度的积极意义

　　行政复议调解、和解是解决行政纠纷的一种措施，目的是为了化解矛盾，即当事人双方在复议机关的说服教育和劝导下，用平等协商的办法，在互相谅解的基础上解决争议。行政复议调解、和解能给当事人创造平等和谐的氛围，体现公开、透明、快捷、高效的价值，使当事人能更有效地表达其意愿，更充分地行使救济权利，更能实现案结事了、息诉止争的目标。行政复议法实施条例引入的复议和解和调解制度，体现了“恢复性行政”法律思维模式，即：通过所涉行政争议相关的行政机关、相对人及第三人之间丰富的参与和交流，在正式的复议决定外寻求和解与调解，双方相互学习、沟通和妥协，以期修复由行政违法导致的社会关系的破损，并尽量减少后续主体交往中的知识性和情绪性障碍;体现了对于和谐价值及社会治理的更深思考，为行政复议机关和谐解决行政纠纷，最大限度实现法律效果与社会效果的统一提供了制度支持和保障，对于缓解行政矛盾，改善政府形象，提高复议效率具有重大的现实意义。[page]

　　二、行政复议和解、调解制度存在的缺陷

　　(一)行政复议和解制度存在的缺陷

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》设计了行政复议和解制度，应当说是一种制度创新，必将对有效化解行政争议起到重要的促进作用，但是和解制度存在诸多缺陷：

　　1.和解协议的法律性质不明确。《条例》未规定和解协议的法律性质，比如是属于具体行政行为还是民事协议、行政合同?是否具有强制执行的法律效力?

　　2.《条例》未规定协议双方不履行或不完全履行协议的法律后果。

　　3.《条例》中瑕疵和解如何救济未做规定。

　　(二)行政复议调解制度尚不完善

　　1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有明确规定复议协调的启动和处理程序。

　　2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》未对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规定。

　　三、行政复议和解、调解制度的完善

　　(一)行政复议和解制度的立法完善

　　1.应当明确和解协议的法律性质，确立申请人与被申请人在行政复议和解中的对等地位。和解协议是双务法律行为，其性质类似于行政合同，依法具有法律效力，但不具备强制执行的效力。

　　2.应当规定协议双方履行或不履行协议的法律后果。在达成和解协议的情况下，被申请人在行政复议机构的监督下，根据和解协议的内容，依法撤销原具体行政行为后重新作出具体行政行为，申请人应当同时撤回复议申请，复议机关可以依法终止行政复议;申请人不撤回复议申请的，复议机关也可以根据原具体行政行为已被撤销的事实依法终止行政复议。行政复议终止后，如果对和解协议反悔，在申请人不履行和解协议的情况下，行政机关可以依法强制执行或申请强制执行新的具体行政行为。在被申请人不履行和解协议的情况下，申请人可以根据原具体行政行为已经撤销和被申请人重新作出了具体行政行为的事实，要求被申请人承担有关法律责任，如国家赔偿等。

　　3.应当确立对瑕疵和解的救济制度。所谓瑕疵和解，是指和解协议违反了法律规定或善良风俗，和解在事后被证明是在双方意思不真实的情况下进行的，和解侵害了国家利益、公共利益、第三人或其他利害关系人的利益等情形下达成的和解。应当对行政复议和解协议的监督和救济途径作出相应规定，建议增加和解协议违反法律法规的规定，损害社会公共利益或他人合法权益的，和解协议无效;行政机关工作人员违反自愿原则，强迫申请人达成和解协议，并造成严重后果的，应当追究其法律责任。[page]

　　(二)行政复议调解制度的完善

　　1.明确规定复议调解的启动和处理程序

　　符合调解要求的复议案件，可以由以下两种方式启动调解程序：一种是行政争议当事人的一方主动向复议机关提出调解要求;另一种是复议机关认为有可能通过调解解决行政争议的，经争议各方同意，亦可进行调解。复议调解的处理程序应根据案件具体情况，因案而异，选择不同的调解方法，并以笔录的方式全程纪录调解的过程，调解时还可邀请相关权威机构提供参考意见。

　　2.完善行政复议调解的事后监督机制以及救济途径。在被申请人依法强制执行或申请人、被申请人依法申请人民法院强制执行生效的行政复议调解书时，另一方有权依法向人民法院申请撤销行政复议调解书;调解书全部或部分内容违反法律、法规规定或损害社会公共利益和他人合法权益的，人民法院可以依法撤销;人民法院依法撤销行政复议调解书的，应当通知行政复议机关重新启动行政复议程序;复议机关拒绝重新启动行政复议程序的(法律规定行政机关具有终局裁决权的，以及法律、法规规定复议为前置程序的，复议机关不得拒绝)，原复议申请人可以依法向人民法院提起行政诉讼。即人民法院有权对违反自愿原则作出的行政复议调解书和内容违反法律、法规、规章规定的调解书依法行使撤销权。

　　四、行政复议和解、调解在公安工作中的实践

　　行政复议调解、和解做为一种行政争议解决方式，是化解社会矛盾、维护社会稳定，维护行政相对人合法权益的有效手段。公安部门应结合工作实际，按照“定纷止争、案结事了”的要求，坚持“诚恳务实、服务为民”的工作理念，积极运用行政复议调解、和解工作机制调处复议案件;依法行政，正确开展行政复议调解、和解工作：

　　1.结合工作实际，我们对符合调解、和解条件的行政复议案件，优先适用调解、和解机制加以解决，对达成的调解和解协议予以合法性审查，在不违反法律的禁止性规定、不损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益、不违背公序良俗和社会公共道德的前提下，充分尊重申请人的自主权，保障申请人提出意见和理由的权利。

　　2.在复议实践中，改变以往书面审查之后直接做出行政复议决定的工作方式，实行行政复议调解、和解机制，在查明事实、分清是非的基础上做好双方当事人的工作，要在立案、听证会召开、确定调解方案后调解。对具体行政行为正确的，向群众作好辩法析理和解释说服工作，提高公安行政管理相对人履行义务的自觉性;对确属公安机关行为违法或不合理的，应及时进行沟通，使其能够认识到自身的问题，主动纠正错误的行政行为。[page]

　　3.讲究方法，因案施策，达到行政复议调解、和解目的。在与办案单位沟通协调吃透案情的基础上，选准突破口，有的放矢，耐心细致地做各方当事人的工作。一是客观公正地分清利弊对错，充分尊重当事人的意愿，使当事人在正确认识、理解信服的基础上自愿达成调解和解。二是在充分听取当事人意见的基础上，把握其要解决的主要问题对症下药，同时保持居中调解态度，平等对待双方，促使双方达成协议。三是以情感人，使调解更加人性化，为案件的顺利处理提供保障。

　　4.及时总结，建立行政复议调解、和解工作分析报告，促进公安行政执法水平的提高。应建立复议案件分析通报制度，对重大疑难复议案件进行集体讨论研究，共同把关，找准案件双方争议的焦点和诉求，对办案过程中存在的各种问题定期分析总结，达到提高办案质量的目的，促进公安行政执法水平的提高。

　　总之，《中华人民共和国行政复议法实施条例》引入的复议和解和调解制度，为行政复议真正成为有效的纠纷解决机制，提供了立法保障。我们应该在工作中大胆实践，摸索经验，以便更加充分地发挥调解在行政复议处理矛盾纠纷的作用。