列入不良行为记录属于行政处罚吗
《政府采购供应商投诉处理办法》(以下简称“20号令”)第二十六条提及的“列入不良行为记录名单”是否属于行政处罚呢?
第一种观点认为属于行政处罚。理由是按照行政处罚法第八条“行政处罚的种类：(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚”规定，“列入不良行为记录名单”属于法律、行政法规规定的其他行政处罚。
政府采购法第七十七条规定“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，……依法追究刑事责任”，政府采购法实施条例(以下简称《条例》)第七十三规定“供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动”。就如同行政处罚法确立了罚款属于行政处罚种类之一，今后无论行政机关处以罚款是在哪部法律、法规或者规章中出现，都不改变其行政处罚的属性一样，既然政府采购法和《条例》将“列入不良行为记录名单”确立为政府采购法律体系中的行政处罚，那么无论其出现在哪部政府采购法律法规中，都不改变其属性。而且从管理相对人角度出发，“列入不良行为记录名单”带有惩处性质，对管理相对人的影响甚至会大过于警告的行政处罚。
第二种观点则认为不属于行政处罚。其主要理由是：按照行政处罚法第十二条“国务院、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定”规定，财政部规章除可以设定警告或罚款的行政处罚，其他的行政处罚必须要有上位法依据，而且只能在上位法规定的范围内作具体细化。
虽然政府采购法第七十七条和《条例》第七十三条都规定了“列入不良行为记录名单”处罚措施，但“一年内三次以上投诉均查无实据的”并不一定就是捏造事实投诉或者提供虚假材料投诉，如有些投诉仅仅是认为招标文件设置不合理，没有捏造事实或提供虚假材料，便不能与政府采购法第七十七条规定的6种情形及《条例》第七十三条规定的情形对应。因此，不能认为20号令第二十六条规定的“列入不良行为记录名单”是对上位法的细化。而既然不是对上位法的细化，部门规章也无权新设警告和罚款之外的行政处罚，据此，20号令第二十六条规定的“列入不良行为记录名单”不属于行政处罚，只是一种行政处理措施。
在持第二种观点的人看来，20号令第二十六条之规定，可以理解为将诚实信用原则这样一个原本属于道德领域中的基本概念引入到法律领域，这不仅是一个道德的法律化过程，也是外在法律制度寻找内在道德支撑的必然结果。但是，有关诚实信用原则所适用的主体范围及违背该原则之行为的诉讼后果等，法律法规尚未明晰。政府采购法第三条规定的“诚实信用”原则，它是诚信体系建设的主要内容。在政府采购信用体系中，各信用主体之间具有复杂的博弈联动关系，只要一方失信，就会带来连锁效应，从而导致多方失信。现实工作中，我国政府采购征信体系尚待健全，不诚信、不守信等行为在政府采购各环节中均有不同程度的存在，将供应商违法行为“列入不良行为记录名单”，对构建良好的治理机制和科学合理的制度体系具有促进作用。
据笔者观察，基于以上不同认识，财政部门在实践中会采取不同的处理方式，有的将“列入不良行为记录名单”作为行政处罚，有的作为行政处理，纳入诚信体系。而各地对于黑名单制度的理解不一，做法不一，执行宽严程度不一，使得一些案件出现同案不同判现象，监管部门也因此面临一定的执行风险。对此，笔者建议相关机构尽快细化相关条款，完善相关制度规定。
