关于农产品关税配额管理办法的建议

　　根据我国加入WTO谈判的承诺，从今年开始，我国将取消粮食、植物油、棉花、食糖等主要农产品进口的非关税措施，实行关税配额管理。为搞好农产品关税配额管理，我们进行了专题研究，供参考。

　　一、WTO关于关税配额管理的规定

　　WTO在《关贸总协定1994》第13条对关税配额作了原则性规定，要求各成员公平、公正、透明、可预见和非歧视地管理关税配额。WTO还规定，关税配额承诺的进口量是市场准入机会，不是最低购买义务，不一定非要完成，关税配额内的实际进口量取决于进口国的实际商业需求，其它WTO成员无权要求该成员必须完成所承诺的配额进口量。

　　自1995年WTO协定生效以来，有37个国家使用关税配额，涉及的配额农产品累计1371种。配额分配方法主要有"先来先领"、"按需发放许可证"、"历史进口实绩"、"拍卖"等7种;还采取了如"国内采购要求"、"配额额度限制"、"出口证书"和"历史进口情况"等附加条件。各国承诺的关税配额进口并没有全部完成，近几年的平均完成率为50-60%。其中，美国和欧盟为66%，日本为67%，新西兰仅27%。但巴西、印度尼西亚达到100%，澳大利亚为91%。

　　根据WTO《农业协定》及履行通知义务的规定，成员每年要按规定的格式，向WTO农业委员会通报关税配额的执行情况，包括关税配额的管理、分配、国营贸易的经营情况及关税配额的进口情况，并由WTO农业委员会审议，如其他成员提出疑问，该成员需作出恰当的解释。对我国来讲，除每年要通报配额完成情况外，配额的分配和管理，可能也会受到美国、澳大利亚、加拿大等成员的监督和关注。

　　二、我国农产品关税配额管理任务艰巨

　　一是如果承诺的配额都进口，对国内将产生较大影响。如我国承诺的粮食配额2002年为1830万吨，占商品量的13%，2004年达2216万吨，占商品量的15%。2004年小麦、玉米和大米配额分别相当于其商品量的27%、12%和10%。按我国粮食口径，将配额折成原粮(包括将豆油配额折成大豆)，今年的粮食配额达3349万吨，占国内粮食总产量的7.4%。2004年达4107万吨，占9.1%(不包括用单一关税管理的大豆进口，2001年我国大豆实际进口1500万吨)。如果这些粮食全部进口到国内市场，将对国内产生深刻的影响。第一，有可能影响我国粮食生产总水平。今年粮食进口配额占国内粮食总产量的7.4%，2004年达9%以上，已经超出1996年我国关于进口粮不超过国内产量5%的判断。这要求我们重新评估我国粮食自给率的安全政策。第二，将影响到2000多万粮农的生计。尤其是对中部粮食主产区影响显著，按2001年价格测算，有可能使中部主产区12省农民人均减收100-130元。第三，进口粮食极有可能挤占东部主销区腾出的市场空间，使中部主产区增加粮食销售困难和库存压力，对我国农业区域布局调整和深化粮食流通体制改革不利。[page]

　　二是国内市场在品质、价格上对进口粮食具有客观需求，使配额进口的可能性增加。如小麦，据估计，国内市场对强筋(硬麦)和弱筋(软麦)优质小麦的年需求量为2000万吨，目前国内只能生产1000万吨强筋优质麦，基本没有能替代国外软麦的品种。且国内优质小麦销价一般要高于进口麦，价差在每吨300元人民币以上。这使国内市场对进口优质小麦有较大的需求潜力。

　　三是关税配额管理难度大，要管好不容易。第一，按照WTO规定，关税配额管理和操作必须透明、可预见和非歧视，而且受到WTO成员的监督，不同于现行行政性管理办法，操作难度较大。第二，我国在谈判中争取到的国营贸易进口专营制度，受一些条件限制，作用有限。以小麦为例，尽管国家可以要求国营贸易公司采取措施将代理的90%的小麦配额拖延或不进口，但到8月15日，没有用完的配额可委托其他有进口权的企业进口，或自行直接进口。9月15日的再分配机制也增加了配额进口的可能性。如用行政性手段不分配没有用完的配额，会受到其他WTO成员国的监督和关注。第四，许多产品的国营贸易配额分配比例较小，国营贸易进口专营制度对其不能充分发挥作用。而如何调控非国营贸易配额的进口也需要有相应的办法。

　　三、关于关税配管理办法的建议

　　关税配额管理是今后较长时期我国调控主要农产品进口的基本体制，应在战略上高度重视。必须在适应WTO规则的基础上，尽快将我国现行体制向关税配额管理转变，建立新型农产品进口管理体制。

　　(一)设立国家农产品关税配额专门管理机构

　　针对加入WTO后我国农产品进口压力大、管理任务艰巨的新形势，必须集中现行分散的进口管理职能，建立专门的关税配额管理机构，形成对主要农产品进口的快速反应与统一调控机制。国家关税配额专门管理机构直接对国务院负责，贯彻国家意图，对关税配额进口实行从配额分配到进入国内市场的全程监控和管理，对所有配额农产品的进口实行监测预警，建立进口风险管理应急机制，防范和控制可能出现的风险。

　　(二)建立有效的关税配额分配机制

　　对配额进口的调控，第一道有效的关口，应该设在关税配额分配环节，其次才是用好国营贸易和其他手段。尤其是有些产品的非国营贸易配额比例较大，把好配额分配这一关，意义重大。

　　1.制定既符合WTO规则、又灵活有效的配额分配方法。按照目前我国农产品进口管理的实际，对粮食(小麦、玉米、大米)可采用按"历史进口实绩"作为分配配额的基本办法，即根据企业过去2-3年小麦、玉米、大米等粮食产品进口的实际情况和加工生产能力等，确定其申请配额的基本条件。如果该企业过去有进口，则有资格申请配额，否则，不能申请配额。同时，还应规定一定的附加条件，如(1)"配额额度限制"，即申请的配额不能超过一定的数量;(2)"国内采购要求"，即要求优先购买国内同类粮食产品，然后才能申请粮食进口配额。[page]

　　2.规定配额产品进口用途。应根据国内农产品供需状况，规定配额产品进口用途和市场流向。国内需求存在缺口的，如小麦，可通过规定小麦配额的用途或品种要求，使进口限定在高品质软麦、硬麦上，直接进入国内市场流通;其他品种小麦则尽可能少进口，或指定用于补充储备或轮库，不允许直接进入市场流通，避免对国内小麦产生影响。

　　3.根据配额分配情况，适时调整分配方式。如近期分配粮食、植物油配额，用"历史进口实绩"方法，会起到一定的限制进口的作用。但几年后，由于进口逐年增加，"历史进口实绩"的限制作用将逐步降低，需采取其他有效的替代方法。

　　(三)建立关税配额管理的"国家贸易体制"

　　"国营贸易"的实质应该理解为"国家贸易"，即由国家(而不是国营贸易企业)来负责管理和执行关税配额的进口。要尽快建立和完善国家贸易关税配额进口体制，充分发挥国家贸易进口专营作用。

　　1.由国家关税配额专门管理机构来直接管理操作配额的国家贸易。

　　2.建立关税配额专用帐户。将国家贸易配额进口经营的财务结算纳入专户，由国家关税配额管理专门机构统一管理。进口价格与国内销售价格之间的差价归财政所有，用于补贴国内相关农产品生产和因进口所产生的损失。执行配额进口代理业务的国营贸易企业只能收取代理费。由此防止使用配额的企业片面追逐进口超额利润而使进口失控。

　　3.由国家关税配额专门管理机构委托、指定执行国家贸易配额进口代理业务的企业。国家贸易是隔离国内市场与国际市场的贸易管理政策操作工具，应尽量避免多窗口对外执行代理进口业务。

　　(四)加强对非国营贸易配额进口的监管

　　植物油、玉米、大米等产品，非国营贸易配额比例较高，要高度重视由此可能带来的进口失控风险。针对加入WTO后市场开放的新形势，建议尽快出台相关法律法规，允许和鼓励组建民间性质的农产品进口企业行业协会，对非国营贸易配额进口和单一关税农产品进口实行统一协调管理，维护农产品进口秩序。目前应抓紧对几种敏感性农产品(大豆、豆油、小麦、玉米、大米、棕榈油、菜子油等)，分别建立进口企业行业组织，在取得经验的基础上，逐步推广到所有进口农产品。现阶段可利用已有的商会等实施对非国营贸易配额进口的协调和管理。

　　1.要求参与关税配额分配的企业，必须是商会(行业协会)的会员。如分配植物油配额时，基本分配方法是"历史进口实绩"，分配的附加条件为"配额额度限制"，还需是"行业协会会员"。[page]

　　2.由商会(行业协会)建立进口代理业务招标制度。凡是有进口经营权的企业，如果希望代理非国营贸易配额的进口业务，可参加由行业协会组织的招标。行业协会根据配额用户要求，指定进口产品的数量、规格、到货期等。行业协会所得招标收入，统一纳入国家关税配额管理专门机构专户管理。

　　这样，对非国家贸易配额进口的调控，首先是配额分配机制，然后是行业协会进口代理业务的招标制度。

　　3.商会(行业协会)应向企业提供国际国内市场信息分析咨询服务，进口价格咨询谈判，维护进口秩序和国内市场秩序，加强行业管理。还要负责行业损害调查、贸易纠纷处理、反倾销反补贴调查、应诉等工作。

　　4.配合国家关税配额专门机构以及海关、质检等有关政府部门，加强对农产品进口的监控，提出有关质量、卫生等技术性贸易政策措施。