议海关监管物处分权限制规定

　　海关是依法执行进出口监督管理职能的国家行政机构，代表国家依据《海关法》对进出境活动实施行政管理职能。海关相关制度的完善不仅能够确保海关更好地履行其职能，还会对对外贸易和对外交往起到促进作用。随着世界经济的飞速发展，经济全球化和日益加剧的国际竞争要求海关提供便捷优质的服务，迅速有效地简化繁琐、重复的手续，已成为一种国际趋势。大力促进贸易效率，提高一国贸易竞争力也成为西方国家海关压倒一切的主要任务。在这个背景下，专家想就我国海关关于对监管物权利人行使处分权的有关限制规定作一探讨，提出其与世界海关发展大趋势不相适应之处，以期能在理论上有所助益，促使我国的海关法更适应进出口贸易的发展要求。

　　一、问题的提出

　　海关监管是指海关依据国家法律对进出关境的各类运输工具、货物、物品实施报关登记、审核单证、查验放行、后续管理、查处违法行为的行政监管职能行为。海关监管法律制度则是为了实现海关的行政管理职能而通过立法活动设立的一系列相关的法律制度。海关的监管对象就是与进出境活动有关的物，主要包括运输工具、货物和物品三种。我国的海关监管法律制度就是围绕对上述海关监管物的有效监管予以立法的。《海关法》对三个具体监管对象，即进出境运输工具、进出境货物和进出境物品的监管分章作出规定，规定了各种各样的监管措施。此外，国务院和海关总署又根据《海关法》的规定制订了大量行政法规和规章，对各海关监管物进一步落实了各种监管措施。例如，《海关法》第19条规定：“进境的境外运输工具和出境的境内运输工具，未向海关办理手续并缴纳关税，不得转让或者移作他用。”第37条规定：“海关监管货物，未经海关许可，不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置。”国务院或海关总署在审批或制定大量有关海关监管货物的监管办法中，许多都有类似我国《海关法》第37条的规定，它们基本上都明确规定被监管货物未经海关许可不得转让或用作他用，这也属于对监管货物作出法律上的限制处分。学者一般认为，在实践中，有关单位和个人能否切实实际履行这项义务，将直接关系到海关的关税征收和许可证管理制度。由此可见，保证我国海关关税征收和许可证管理制度的实施，就是我国对监管物处分权进行限制的立法目的。鉴于该种限制规定会对国际贸易产生诸多影响，因此，我们有必要对其进行研究，分析其与相关国际贸易法则之间的平衡与协调。

　　二、对监管物处分权进行限制与自由贸易原则的规定不相符

　　所谓自由贸易原则是指国家应允许货物在一般情况下自由进出口，一般取消对货物进出口的数量限制。它包含着两层含义：一是要求当事国在法律上应原则取消对货物进出口的数量和品种的限制；二是要求当事国立法保障货物的自由进出口，当事国原则上不应干涉当事人的进出口货物贸易行为，即以保障当事人之间的意思自治为原则，而限制当事人的进出口贸易意思自治为例外，且这种例外应以必要性和不可替代性为前提。自由贸易不但指当事人在货物在数量和品种上的自由，还包括在整个贸易过程的自由协商和控制。我国在立法上也确立了这个国际贸易原则，我国《对外贸易法》第4条规定了国家维护自由的对外贸易秩序；第15条规定，国家准许货物与技术的自由进出口，但是法律、行政法规另有规定的除外。我国的海关监管物处分限制制度则规定，当事人对处于海关监管之下的物不享有自由处分的权利。因而，在这个意义上可以说，海关监管物处分限制制度是一项与国际贸易法中自由贸易原则相冲突的制度，也与我国对外贸易法中的有关原则规定不相符合。从国外立法例来看，世界上绝大多数国家都没有将这种制度作为实施关税制度和进出口许可证制度的保障制度。因此，我国也不宜将海关监管物处分限制制度作为自由原则的一种例外情形予以规定。

　　三、对监管物处分权进行限制与《京都公约》有关规定相悖

　　1988年，我国加入了《关于简化和协调海关程序的国际公约》(以下简称《京都公约》)，并于2000年6月15日签署了《关于简化和协调海关制度的国际公约修正案议定书(草案)》，接受了其主约、总附约、专项附约四的第一章和专项附约七的第一章。对比分析《京都公约》的立法精神、宗旨、原则及相关规定，专家认为有三点应加以关注。

　　首先，《京都公约》旨在简化和协调各国海关手续，便利贸易发展并鼓励各缔约方尽可能广泛地提供更大的便利。它要求各国海关应尽可能为当事人提供通关便利，减少不必要的对当事人的约束即非必要就不应增加限制或禁止。据此，任何有关海关制度或手续的规定都应当是实现海关一国管理任务所必需的，如无必须之要求，则应根据公约的精神予以简化。反观之，我国海关法则在一定程度上限制了有关当事人对其海关监管物的自由处分权，与《京都公约》关于简化海关手续的要求相悖，因此，在未能说明特殊理由的情况下，应当属于《京都公约》所指的简化之列。

　　其次，《京都公约》总附约标准条款第3.31条规定，海关为审核货物报关单所采取的各项措施应限于保证海关法得以遵守所必须。第6.2条规定，海关监管应限于实施海关法所必须。换言之，《京都公约》确立的海关监管原则是在满足正确执行海关法并遵守其他法律法规要求的前提下，最大限度地方便国际贸易及国际旅行。同时，总附约指南还对之进行了仔细说明：各国海关应当把保证有效守法和减少查验和为守法贸易商、公众提供方便，这两者之间的平衡作为制定本国海关监管制度的合理目标。《京都公约》强调各国海关应给守法贸易商、人员、货物得到最大的通关方便，而海关法对于监管物处分权的限制则是针对所有进出境货物、物品统一适用的，并没有区分守法物和违法物。由此可见，该项规定与总附约的上述精神尚有一定距离。

　　再次，《京都公约》专项附约第12条标准条款规定，存放于保税仓库的货物，其所有权可转让。第5条建议条款规定，公共保税仓库应准许存放所有进口应征关税及其他税或者应按禁止或限制规定管理的货物。第7.9条建议条款规定应准许出口货物存入保税仓库。由此可以看出，《京都公约》保税仓库的适用范围是比较广的，大部分可以进出口的货物都可存放于保税仓库，且保税仓库的货物所有权可以自由转让。而我国则规定，保税仓库也属于海关监管区域，保税仓库内的货物同样属于海关监管物，海关有权对其处分权进行限制，即不可自由转让。这说明，海关对于监管物处分权的限制与《京都公约》关于保税仓库的规定还存在比较明显的差异。