论宪法诉讼

　　内容提要 法治的核心是树立宪法至高无上的权威性。为此，必须要建立相应的宪法保障制度。而宪法诉讼制度是在实践中证明最有效的宪法保障制度。进一步完善中国的宪法保障制度，建立宪法法院制度，赋予公民以司法救济手段来维护自己的利益，从而调动广大公民参与宪法实施的保障，是中国当代法制建设最为迫切的任务之一。

　　关键词 宪法诉讼 普通法诉讼 司法审查

　　什么是宪法诉讼?所谓宪法诉讼，就是为维护宪法的尊严而进行的诉讼。在法制社会中，宪法具有至高无上的法律地位，宪法的利益就是一个国家的最高利益。无论是实施具体行为还是设施抽象行为都必须以宪法为依据，都不能违反宪法的规定。为保障宪法的最高权威性必须要有相应的程序制度，没有程序作保障的实体利益很难在现实生活中得到实现。宪法诉讼就是为了维护宪法的利益而创造的一种具有司法性质的救济活动。如果说宪法是一国的法律体系中具有最高效力的实体法的话，那么宪法诉讼法就是具有最高效力程序法。在当代的发达国家中普遍都建立宪法诉讼制度，不仅在实质上，而且在形式上。它已经成为一个法治国家中法律体系的重要组成部分，它具有的独特作用和不可替代的地位已经被人们深刻地认识到，不仅在理论上，而且在实践中。

　　宪法诉讼不同于普通法诉讼。普通法诉讼一般是指民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。这三大诉讼的共同点是确定当事人的具体行为是否符合有关的法律法规等规范性文件的规定。诉讼标的只限于具体行为。在司法实践中，要严格遵守以事实为根据，以法律为准绳的司法原则。至于法律是否符合宪法，则是宪法诉讼所要解决的问题。普通法院对此原则上是没有审查权的。这就产生了法治社会中的空白点。在普通法诉讼中，法律及其他规范性文件的效力状况无法得到确认，致使诉讼不能继续进行下去。宪法诉讼的意义恰恰在于对法律及其他规范性文件是否合乎宪法进行审查，以确定他们的效力。宪法诉讼是对普通法诉讼的重大补充。宪法诉讼与普通法诉讼相结合构成了一国完整的宪法保障体系。

　　宪法诉讼不同于司法复审。司法复审制度起源于英国和美国。在当代美国，司法复审是指当事人请求法院对行政主体或下级法院对事实或法律适用的裁决是否正确进行审查的活动。司法复审事实上包含两种审查：一是审查具体行为是否符合抽象行为;一是抽象行为是否符合宪法和法律。这两种审查都由普通法院来执行，而不设立独立的宪法法院和行政法院。在英美的传统观念中普通法院享有崇高威信，是保护个人自由和权利的坚强堡垒。宪法诉讼和司法复审的区别主要表现在下列几个方面：第一，法院受理案件的条件，也就是原告的起诉资格。在宪法诉讼中，原告的起诉资格要求很低。几乎任何一个公民都享有原告的资格。原告的诉讼不以被告的具体行为为前提。也就是说，宪法诉讼是抽象的、独立的诉讼，并不意味着必须解决现实生活中发生的，具体的法律争议。而且，原告与被告之间也不一定必须存在利害关系，可以有利害关系，也可以没有利害关系。而在司法复审中，原告的起诉资格必须要符合一定的条件。根据美国当今的法律规定，原告的起诉资格主要取决于是否具有事实上的损害，这是宪法要求的标准。即使对一个抽象行为提起诉讼，也不是任何人都可以作原告。只有受到该抽象行为支配的人才享有原告的资格。第二，在审查的行为范围上也有区别。宪法诉讼审查所有的抽象行为是否符合宪法和特定的具体行为是否合乎抽象行为，以审查抽象行为为主。而在司法审查制度下，司法机关的审查范围广泛得多。司法机关不仅有权审查所有的抽象行为是否符合宪法，而且还要审查一般的具体行为是否符合抽象行为。第三、在司法机关审查的程度上也有区别。宪法诉讼是法律审而不是事实审，宪法法院只审查案件中涉及到的法律问题，如法律规范的含义和法律概念的含义等等。司法审查的范围则不限于法律问题，对案件事实也有权力进行审查。[page]

　　宪法诉讼分为抽象的宪法诉讼、权限争议诉讼、公益诉讼、弹劾诉讼和选举诉讼。通过考察其他国家宪法诉讼制度，会给予我们很大的启发，有助于在借鉴的基础上建立我国的宪法诉讼制度。

　　首先，关于抽象的宪法诉讼。抽象的宪法诉讼是宪法诉讼的核心内容。抽象的宪法诉讼是指当公民或组织的宪法权利受到非法的或不当的侵害以后，可以向司法机关提出消除侵害、给予救济的诉讼。公民或组织的权利可能会受到两种性质不同的行为的侵害：一是具体行为的侵害;二是抽象行为的侵害。一般说来，公民或组织的权利受到具体行为的侵害后，只要通过刑事、民事、行政诉讼予以保护就够了。但是，在一些情况下，公民或组织的权利会受到抽象行为的侵害，普通法的诉讼对此是无能为力的，总是有些公民或组织的的宪法权利得不到普通法的保护，这样就在公民和组织的权利的保护方面留下了空白。这个空白若不填补，法制对公民和组织的权利的保护就是不全面的，有缺陷的。英美等国的司法复审制度，是世界上最早的包含着抽象的宪法诉讼的制度。经过长时间的发展，它的内容越来越丰富。公民不仅可以请求审查一般的具体行为，还可以请求审查抽象的行为。公民不仅可以请求附带的审查抽象行为，还可以请求独立地进行。公民不仅可以请求审查国家机关的立法行为和管理行为，还可以请求审查社会组织的制定纪律性文件的行为和管理行为。公民不仅可以为了自己的利益请求司法审查，还可以为了公共的利益请求司法审查。但是，公民不能请求司法机关实施弹劾行为。法国模式的行政法院制度和奥地利模式的宪法法院制度，也都赋予了公民广泛的司法请求权，公民行使宪法诉讼的权利的门槛很低，非常有利于保障宪法的利益。法国行政法院同英美的普通法的司法审查制度一样，规定：凡受到行政行为侵害的人(公民和法人等，)都可以诉诸行政法院，以审查该行为是否合法和合宪。这里的行政行为既包括抽象行政行为，还包括具体行政行为，对公民和法人权利保障的范围是相当广泛。德国、意大利、奥地利、西班牙等国的宪法法院也规定：任何宣称其某项基本权利受到公共当局侵犯的人都可以向宪法法院提出违宪控诉。

　　第二，关于权限争议诉讼。公共权力在行使的过程中产生纠纷，请求司法机关依法裁决的活动。法国的权限争议法庭最具有代表性。权限争议法庭从严格意义上讲既不属于行政法院，也不属于普通法院，它是为了解决普通法院和行政法院的司法管辖权纠纷而成立的特殊类型的法庭。它实质上是一个具有宪法性质的仲裁法庭。意大利宪法法院的主要职能之一就是裁决国家机关之间、国家和区之间以及区和区之间管辖权限方面的冲突。日本的机关诉讼也具有宪法诉讼的性质。《行政案件诉讼法》第六条规定了机关诉讼，它是指有关国家和公共团体的权限是否存在以及确定它们之间权限关系的诉讼。日本的《地方自治法》第一百七十六条规定地方公共团体的长官与议会的纠纷，第一百四十六条规定主任大臣与都道府县知事的纠纷，都道府县知事与市町村长的纠纷等，均适用机关诉讼。机关诉讼有例外。下级行政厅由于上级行政厅权限的行使，下级行政厅的权限被损害的，下级行政厅不得提起机关诉讼;原处分机关的处分被有权机关撤销的，原处分机关不得提起机关诉讼。美国司法复审制度中的首先管辖权制度，也具有宪法的性质。首先管辖权是指法院和行政机关对于某一案件都有原始管辖权时，由行政机关首先行使管辖权，法院只是在行政机关作出决定后才进行审查。首先管辖权制度的产生主要有两方面的考虑：一是保障行政政策的一致性;一是利用行政机关的专门知识。[page]

　　第三，关于公益诉讼。公益诉讼是指原告不是为了自己或者主要不是为了自己的利益而是为了公共利益或社会利益向法院提起的诉讼。美国的私人检察总长理论独具特色。在1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，法院指出，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。由于这样的规定就产生了一个案件或者争端。国会对遭受行政行为侵害或不利影响的人授予起诉资格，正是指定了一个私人检察官。实际上排除竞争者和消费者对不法的行政决定具有起诉资格，很难想象有其他人会对行政机关的不法决定申请法院审查。私人检察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关，因此在私人代表公共利益进行诉讼的时候，往往是原告个人的利益较小，而公共的利益比较大。这样的诉讼最典型的案件，是环境保护者为了制止行政机关破坏环境的违法行为而进行的诉讼。

　　日本的居民诉讼程序。在日本，普通地方公共团体的居民，对于该普通地方公共团体首长、委员会、委员、职员认为有违法或不当支付公款、疏于财产管理的，可以请求审计委员会采取防止、纠正该行为及其他必要的措施。请求上述审计的居民对审计委员会所作出的行为不服的，可以提起诉讼。这就是居民诉讼。居民诉讼的对象，限于财产会计上的行为。原告仅限于该地方公共团体所辖区域的居民。

　　德国的公益代表人诉讼。设置公益代表人并由其参加诉讼是德国行政诉讼的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中强调对公共利益的保护。因为对于公共利益与私人利益，不能用同一个标准加以衡量。为此德国的《行政法院法》确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，即把联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公共利益的代表人，它们分别参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。检察官属于司法行政官，它只受政府命令的约束。公益代表人在行政诉讼中是作为参加人参加的，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更。

　　第四，关于弹劾诉讼。弹劾诉讼是指针对一个国家的最高级的公职人员提起的是否解除其职务的诉讼。弹劾诉讼至少有三个特点：一享有弹劾权的主体必须由宪法明确规定;二弹劾的对象只限于一个国家最高的或者顶级的公职人员;三弹劾诉讼的目的是解决弹劾对象的宪法责任，即是否能够继续担任公职，不解决其刑事责任、民事责任或者行政责任。美国宪法规定了弹劾诉讼制度：参议院有审判一切弹劾案之全权。因审判弹劾案而开会时，参议员应该进行宣誓或作代誓之宣言。在合众国总统受审时，以最高法院院长任主席。任何人非经出席参议员三分之二同意不受定罪处分。弹劾案之判决以撤职及剥夺其担任或享受任何合众国荣誉职位、委任职位或有酬金利益职位之资格为限;但被定罪之人仍可作为依法起诉、审讯、判决及惩办之对象。[page]

　　日本在1949年出台了《关于弹劾人事官员追诉之法律》，具体内容包括：一、国会的决议。弹劾人事官员的追诉必须经国会决议。二、国会代表。弹劾人事官员的追诉，由众议院议长作为国会代表。三、起诉议员的指定及其权限。有弹劾人事官员的追诉时，可以由众议院议长和参议院议长协商指定众议院和参议院议员提起诉讼。接受指定的议员，在该诉讼的裁判方面拥有一切行为的权限，但就有关诉讼代理人的选任及其他重要事项，需与众议院议长协商。四、起诉议员指定的取消及辞职。众议院议长认为必要时，经与参议员议长协商，可以撤销起诉议员的指定;接受指定的议员取得众议院议长的批准后，可以辞去该指定。五、参议院议长的权限。当众议院议员任期届满或众议院被解散时，在重新选举众院议长之前，参议院议长行使众议院议长的权限。六、追诉程序规程的制定。有关弹劾人事官员追诉程序的特别规程，由参众两院一致决议。

　　意大利宪法法院有权审理弹劾诉讼案件。宪法法院的职能之一是判决议会提出的总统、部长弹劾案。共和国总统犯有叛国罪、违宪罪时，由宪法法院进行审判，政府总理和部长犯有渎职罪、滥用权力罪时，也由宪法法院审判。

　　最后，关于选举诉讼。日本的民众诉讼程序包括两种关于选举的诉讼。第一，选举无效诉讼和当选无效诉讼。这两种诉讼都围绕选举，但略有区别。前者的争讼是针对选举行为，后者的争讼则针对当选人的资格。在地方公共团体议会的议员及其首长的选举中，对选举效力不服的选举人或公职候选人，可以向选举委员会提出异议。对市町村选举管理委员会的决定不服者，可以请求都道府县管理委员会予以审查。异议者对都道府县选举委员会的决定或裁决不服者，以上诉委员会为被告，可以向高等法院起诉。在众议院议员及参议院议员的选举中，对其选举效力有异议的选举人或公职候选人，可以选举众议院议员及参议院议员的都道府县的选举管理委员会、选举参议院全国选出议员的中央选举管理委员会为被告，向高等法院起诉。第二，其他选举诉讼。1关于农业委员会委员、町村议会议员的选举;2被罢免法官对中央选举管理委员会的审查决定不服所提起的诉讼的。

　　奥地利宪法法院具有裁决选举纠纷的职能。宪法法院有权裁决国民议会、联邦议会、政区委员会等对选举程序和结果提出的异议，包括裁决对联邦总统和议员资格的选举程序和结果有效性的质疑。

　　我国有没有宪法诉讼制度?这个问题不难回答。答案是基本没有。就公民的宪法诉讼制度而言，从法律规范的层面上看，我国现行的法律没有明文规定。《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：[page]

　　(一)国务院部门的规定;

　　(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

　　(三)乡、镇人民政府的规定。

　　前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”虽然公民可以对“规定”请求复议，但这不能叫宪法诉讼，因为受理的机关不是司法机关。《立法法》第九十条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”《立法法》规定了公民可以提请人大审查特定的规范性文件，这同样不能叫宪法诉讼，因为提请审查程序不是诉讼程序。《行政诉讼法》第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”法院可以对规章及规章以下的规范性文件进行审查，这只是说明我国建立了一定范围的违宪司法审查制度，这并不说明我国建立了什么宪法诉讼制度。因为，公民不能以规章及规章以下的规范性文件违宪作为正当的理由来启动行政诉讼，甚至在行政诉讼过程中也无权要求法院对规范性文件表明态度。就权限争议来说，我国目前还停留在以非诉的手段来处理的水平上。至于公益诉讼，法律根本没有涉及。

　　《宪法》第六十三条规定：全国人民代表大会有权罢免下列人员：

　　(一)中华人民共和国主席、副主席;

　　(二)国务院总理、　副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;

　　(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;

　　(四)最高人民法院院长;

　　(五)最高人民检察院检察长;

　　第七十七条规定：　全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。我国宪法虽然规定了罢免制度，但缺乏诉讼程序规定，不能和弹劾诉讼同日而语。关于选举诉讼。我国将其作为民事案件来处理。《民事诉讼法》第二编第十五章第一节与第二节规定了选举诉讼，其中第二节专门规定了选民资格案件。第一百六十四条规定：公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。第一百六十五条规定：人民法院受理选民资格案件后，必须在选举日前审结。审理时，起诉人、选举委员会的代表和有关公民必须参加。人民法院的判决书，应当在选举日前送达选举委员会和起诉人，并通知有关公民。这样的规定，从世界的视野看，别具一格，极富中国特色。建立中国的宪法诉讼制度任重而道远。[page]