公务员收入的分配

　　1993年公务员工资制度改革以来，公务员工资动态调整机制逐步形成，工资政策逐步完善。但由于受多方面因素的影响，目前公务员工资制度和收入分配中存在一些亟待解决的问题。进一步完善和规范公务员工资福利制度，逐步理顺公务员收入分配关系，不仅有利于建立与社会主义市场经济相适应的高效廉洁政府，而且对刺激国内消费需求，扩大中等收入者比重具有重要意义。

　　一、当前公务员收入分配中存在的主要问题

　　(一)公务员工资总体水平相对偏低。2003年，全国机关公务员平均工资为15757元，虽然高于事业单位职工的14770元和国有企业职工的14028元，但由于公务员整体素质相对较高，就同类人员相比，公务员工资水平明显偏低。在国有单位19大行业中，公务员工资排在第9位。公务员工资水平不仅低于金融保险、科技服务、交通运输、邮电通信、电力、房地产等传统高收入行业，而且低于卫生社会保障和社会福利业、文化体育和娱乐业等行业。从国际比较看，衡量一国公务员工资水平高低的一个重要指标是该国公务员平均工资相当于人均GDP的倍数。一般来说，由于工业化和城市化水平较低，劳动参与率不同，发展中国家公务员平均工资相当于该国人均GDP的倍数要大于发达国家。工业化国家平均为1.7倍，发展中国家平均为4.4倍，而我国2003年仅为1.7倍，与工业化国家基本相当。

　　(二)公务员收入分配秩序比较混乱

　　按照现行工资政策，全国公务员实行统一的工资标准，工资政策的制定权限集中在国务院或国务院授权的人事部和财政部，任何地方和单位无权制定出台工资政策。但由于种种原因，一些地方和单位在国家统一工资政策之外自行出台了较多的津贴补贴项目。发放津贴补贴的资金来源比较复杂，有的挤占财政预算拨款，有的在预算外资金中列支，也有从所属企事业单位和后勤服务中心集中收入、利息收入等。津贴补贴的发放，不仅扰乱了公务员工资分配秩序，而且导致公务员工资性收入结构不合理。目前，公务员工资性收入中，基本工资所占比重偏低，各种津贴、补贴所占比重偏高，不能发挥基本工资在工资收入分配中的主体作用。据调查了解，2003年全国公务员工资性收入中，基本工资约占60%，各种津贴、补贴约占40%。上海、北京、浙江、广东、江苏等地，各种津贴、补贴占平均工资的比重都已超过60%，部分地方和单位超过80%。从世界各国公务员工资收入的构成看，基本工资一般占公务员工资收入的70%以上，各种津贴、补贴所占比重不超过30%。

　　(三)不同地区和单位之间公务员工资收入差距较大[page]

　　一是不同地区之间公务员工资收入差距较大。2003年，公务员平均工资最高的上海市31193元，最低的河南省10710元，最高最低比由1978年的1.72∶1扩大到2.91∶1。东、中、西部地区公务员平均工资之比由1978年的1.06∶1∶1.04扩大为2003年的1.75∶1∶1.13。二是同一地区不同单位之间公务员工资收入差距较大。以在京中央国家机关为例，2003年平均工资最高最低之比为2.96∶1。类似情况地方各级政府普遍存在。

　　(四)公务员工资分配的激励功能弱化

　　一方面，公务员工资水平与外部劳动力市场脱节。经济发达地区公务员工资水平一般低于当地企业同类人员，经济欠发达地区公务员工资水平一般高于当地企业同类人员;中央和省级政府公务员(不含驻外地公务员)工资水平一般低于当地企业同类人员，基层公务员工资水平一般高于当地企业同类人员。另一方面，公务员系统内部没有拉开合理的工资收入差距。一是职务工资“平台”现象比较严重。2003年，全国正司级、正处级和正科级公务员中，职务工资处在第四档和第五档的分别占52%、51%和54%。二是单位内部不同职务人员工资收入差距较小，形成实际中的平均主义。目前，公务员工资表的垂直压缩率(即工资最高最低之比)为6.6∶1，虽然比1999年的5.7∶1(建国以来的最低点)有所提高，但仍明显低于市场经济国家10∶1的水平。而且，由于各单位自行出台的津贴、补贴大都采取平均发放方式，同一单位内部公务员工资性收入最高最低之比实际不会超过3∶1。

　　(五)公务员福利待遇制度不尽完善

　　一是单位兴办集体福利效率低下。目前单位兴办的集体福利项目主要有医务室、职工班车、职工食堂、托儿所、幼儿园、理发室、浴室等。这些集体福利项目普遍存在缺乏竞争、服务质量差，缺乏规模、服务成本高，缺乏管理、利用率不高的问题，广大干部职工要求改革的呼声较高。二是部分实物福利补贴存在一定程度的分配不公。如单位为职工交纳住宅物业费和供热采暖费，产生了住房多的职工多补、住房少的职工少补、没住房的职工不补的现象;又如单位接送职工上下班，能够坐上班车的职工享受了福利，因居住分散而不能乘坐本单位班车的职工则无法享受福利等。三是部分福利补贴项目不符合职工消费需求。现行福利待遇项目是与温饱型消费水平和消费结构相适应的，多年来一直保持相对稳定。但是，随着职工收入的提高，已经不再满足于衣食等方面的温饱需求，需求层次和需求结构已经越过小康水平，并逐步向更高水平迈进。现行福利待遇项目与广大职工日益丰富的物质文化需求之间的矛盾已经逐渐显现。四是单位执行福利待遇政策不统一，单位之间职工福利待遇差距较大。一些单位在执行国家统一规定的福利政策时，擅自提高福利待遇标准，用于发放个人福利补贴的资金来源也不规范;有的单位以福利货币化改革为名向职工发放货币补贴，而原有实物补贴没有取消;有的单位还在国家统一规定之外，自行出台了一些福利补贴项目;有的单位还以开展文体活动为名变相发放福利补贴，致使单位之间的福利待遇差距逐渐扩大。五是一些合理的福利项目还没有建立或完善。如对在法定节假日或休息时间加班的职工，没有规范化的经济补偿措施，职工带薪年休假还没有制度化等，一方面不利于维护职工休息的权利，也不利于促进居民假日消费。[page]

　　(六)公务员职务消费不够规范

　　一是职务消费开支随意性大，有的部门职务消费多少全凭一把手说了算，缺乏有效的监督制约。二是假公济私现象严重，在一些地方，公车私用、私客公宴、公费旅游十分普遍，浪费惊人。据有关资料显示，我国目前每年公车消费耗资3000亿元，其中真正用于公务的大约仅占三分之一。全国每年公款吃喝耗资2000亿元以上。三是铺张浪费严重，一些地方和部门在职务消费活动中，讲排场、比阔气，大肆挥霍国家资金。不规范的职务消费，已经成为一个巨大的支出漏洞，甚至成为一些人腐败的温床，使一些机关、企事业单位不堪重负。

　　(七)公务员增资机制不尽合理

　　一是机关和事业单位在增资政策上仍然没有脱钩，机关职工增加工资的同时，事业单位职工工资也相应增加。有关法律甚至还规定部分事业单位职工工资水平与公务员工资水平直接挂钩。如《中华人民共和国教师法》规定，教师平均工资水平不低于或者高于公务员平均工资水平，此外，国务院及其有关部门文件还规定，中等和初等学校教师及护士等人员专业技术职务工资标准比正常标准高10%。机关公务员与事业单位职工增资联动，增加了国家财政负担，客观上限制了公务员工资的正常增长，不仅不符合事业单位工作的效率因素特点和各类专业人才的成长规律，还强化了事业单位的行政色彩，造成分配秩序紊乱，直接影响了事业单位的改革与发展。二是公务员与机关事业单位离退休人员在增资政策上没有脱钩，在职人员根据国民经济发展和企业相当人员的工资水平调整工资标准时，离退休人员可按调整工资标准的幅度相应提高离退休费。在职职工与离退休人员增资联动，一方面限制了在职职工工资水平的合理提高，另一方面，由于离退休人员平均职务层次高于在职人员，增资水平高于在职职工，从而导致了在职职工工资水平低于离退休人员离退休费的非正常现象。

　　二、深化公务员工资制度改革的目标及实施步骤

　　深化公务员工资制度改革的最终目标是建立与社会主体市场经济体制相适应、符合公共服务均等化要求的、科学和完善的公务员薪酬制度，促进政府机构的高效运转和廉洁公正。具体内容包括：

　　(一)科学界定公务员的范围。按照国际惯例和公共财政的要求，界定公务员的范围，大体包括：党政机关、人大、政协、社会团体、政法系统以及以满足社会共同需要为目的的事业单位在职工作人员。上述范围的工人和其他临时工作人员不属于公务员，可作为政府雇员。

　　(二)建立科学合理的公务员基本工资制度。在保持职级工资制主体功能的同时，归并简化基本工资结构，建立职务与职级相结合的基本工资制度，并实行职级与生活待遇适当挂钩。[page]

　　(三)建立规范的岗位津贴、地区津贴制度。一是改革和完善部分特殊机构工资制度以及各类岗位津贴制度，提高重要关键岗位和艰苦岗位工作人员的工资待遇。二是在清理规范津贴补贴的基础上实施规范化的地区附加津贴制度。三是适当调整艰苦边远地区津贴实施范围和津贴类别，充分发挥工资政策的补偿和导向作用。

　　(四)建立公开透明的公务员福利待遇制度。加快单位集体福利制度改革，逐步实现机关事业单位后勤服务市场化、社会化。改革部分福利补贴项目的发放办法，逐步实现实物补贴货币化、货币补贴工资化，并结合建立地区附加津贴制度，将这些补贴项目逐步理入到地区附加津贴中去。同时，根据职工生活需要增设部分新的福利补贴项目。

　　(五)建立公务员正常的工资增长机制。一是结合事业单位分类改革，对不同类型事业单位分别实行不同的工资制度和经费供给办法，在此基础上逐步实现机关和事业单位增资脱钩。二是借鉴国际通行办法，结合社会保障制度改革，将机关事业单位离退休人员逐步纳入统一的社会保障体系之中，使机关事业单位离退休人员的离退休费标准和政策与在职职工工资标准和工资政策脱钩。三是认真贯彻平衡比较、定期增长和物价补偿原则，定期调整工资标准，使公务员工资增长与国民经济发展速度、财政收入增长速度相适应。

　　改革和完善公务员工资制度，不仅直接涉及广大机关干部职工的切身利益，而且对事业单位职工、离退休人员以及其他各类社会群体会产生连锁反应。因此，必须统筹规划，分步实施。初步考虑，本届政府任期内，重点清理和规范津贴补贴，解决公务员工资分配秩序混乱问题。下一步，研究建立科学合理公务员职级工资制，解决工资结构不合理，激励不足的问题。第三步，在全面改革和完善公务员工资和福利待遇制度的基础上，建立科学完善的公务员薪酬制度。

　　三、近期完善公务员工资制度的政策建议

　　(一)清理国家统一规定之外的津贴补贴，建立规范的地区附加津贴制度。目前，部分地方已经先行对津贴补贴进行了规范。中央有必要尽快下发地方规范津贴补贴的指导性意见，统一各地规范津贴补贴的项目、实施范围、确定津贴补贴标准的原则以及津贴补贴资金渠道，建立公开透明的津贴补贴发放制度。为了防止一些地方互相攀比，盲目提高津贴补贴标准，导致地区之间公务员收入差距进一步拉大，应积极稳妥地实施1993年工资制度改革确定的地区附加津贴制度。建立地区附加津贴制度的初步考虑是，统一政策，分级管理，加强宏观调控。国家着重抓好地区附加津贴的制度设计、措施制定和宏观调控;各省区市在国家确定的制度框架内，根据各地实际情况制定实施方案，确定津贴标准、发放办法等具体事宜，报国务院审批;所需经费，由各级财政分别负担。国家综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，进行有效调控，切实加强监督检查，加强纪律约束。下一步，再结合公务员工资制度改革，将津贴补贴逐步理入基本工资，实现公务员工资收入结构的合理化。[page]

　　(二)完善特殊岗位津贴制度和艰苦边远地区津贴制度，充分发挥工资政策的引导和补偿作用。一是认真清理国家统一规定的岗位津贴项目，将一些带有行业色彩、没有体现岗位工作特点的岗位津贴项目予以规范，逐步建立以岗位为取向的特殊岗位津贴制度。岗位津贴项目的设立，主要向“苦、脏、累、险”岗位，以及科技含量高、管理要求高、业务工作急需的关键岗位(如尖端科研、金融监管、资本运作、风险管理等)倾斜，提高各种特殊岗位人员的工资待遇，以吸引和鼓励各类人才到一些重要关键岗位和苦脏累险岗位工作。岗位津贴标准，主要根据不同岗位的特殊性，按照平衡比较、动态增长的原则确定，使不同岗位人员的收入稳定增长。二是考虑到我国县乡两级政府规格低，公务员晋升空间有限以及县乡两级党政主要领导责任重大的实际情况，建立县乡党政主要领导岗位津贴，发放对象为县(市)委书记、县(市)长和乡(镇)党委书记、乡(镇)长，津贴标准按照高于上级机关同职务人员工资标准的一定比例计算确定。三是完善艰苦边远地区津贴制度。综合考虑不同地区的自然地理环境对工作和生活的影响，研究制定列入津贴实施范围的条件和确定津贴类别的标准，将所有符合条件的地区全部列入实施范围，合理确定津贴类别。同时，根据经济发展情况和工作生活条件的变化适当调整艰苦边远地区津贴实施范围和标准。

　　(三)着手研究公务员职级工资制，建立公务员工资正常增长机制。在保持职级工资制主体功能的同时，归并简化基本工资结构，建立职务与职级相结合的基本工资制度。一是将现行基本工资结构由基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资四项改革为两项，只设职务工资和职级工资。职务工资主要体现工作的责任大小和难易程度，同一职务层次的领导职务与非领导职务的职务工资标准适当有所区别，相同职务人员执行相同的职务工资，职务工资标准由现行“一职多档”改为“一职一薪”。职级工资主要体现资历、年功和业绩，考虑同一职级人员的资历、年功和业绩有所差异，每一职级设置若干工资档次，实行“一级多档”。为了增强职级的激励作用，改革后的公务员基本工资构成中，职级工资比重适当高于职务工资。二是合理设置职级，确定职务与职级的对应关系。适当增设职级，适当增加各职务对应的职级数，为公务员提供充分的职级晋升空间;合理设置职务与职级的对应关系，上下职务对应的职级适当交叉，加大低职务层次的交叉幅度。三是实行职务与待遇适当挂钩。在保留现行以职务确定政治、工作和生活待遇的同时，实行职级与生活待遇挂钩，加大职级的激励功能。任现职一定年限且达到一定职级的公务员，可享受上一职务层次的生活待遇。[page]

　　(四)推进事业单位分配制度改革，实现机关和事业单位增资脱钩。按照社会主义市场经济体制下政府职能和建立公共财政体制的要求，可将事业单位大致分为行政类、社会公益类和经营服务类三种类型，对不同类型事业单位分别实行不同工资制度和经费供给办法。一是对所有行政类事业单位，都应按照政事分开的原则，全部转为行政机关，并执行公务员工资制度。对其履行行政职能依法收取的收费，实行“收支两条线”管理，并实行收支彻底脱钩，有关经费通过同级财政预算予以安排。二是对政府举办的纯公益类事业单位，继续作为事业单位管理，其工资分配要执行国家制定的事业单位工资制度及工资标准，所需经费由财政根据单位收支情况全额负担或部分负担，工资标准的调整要与公务员工资标准的调整统筹考虑。同时，在国家的指导下，允许其工资总额的一部分用于搞活内部分配。三是对政府举办的准公益类事业单位，其工资分配要执行国家制定的事业单位工资制度及工资标准，所需经费由财政部分负担，工资标准的调整要与公务员逐步脱钩。同时在国家的指导下，允许其工资总额的一部分用于搞活内部分配，并且享有比纯公益类事业单位更大的内部分配自主权。四是对经营服务类事业单位，应按照事企分开的原则，全部转为企业，不再作为事业单位管理，实行企业工资制度，所需经费自行负担，财政不再直接给予经费支持。

　　(五)结合机关后勤服务社会化和行政事业单位国有资产管理体制改革，逐步完善公务员福利待遇制度。一是加快单位集体福利制度的改革，逐步实现机关事业单位后勤服务社会化。逐步取消单位自办的医务室、理发室、浴室、托儿所、幼儿园等集体福利做法，将这些集体福利机构的资产以出售、出租或折价入股方式，交由社区服务中心进行市场化运作，同时，将原来用于维护这些机构运转的经费和出售、出租收入，转用于给职工发放货币补贴和人员安置。二是改革部分福利补贴项目的发放办法，逐步实现实物补贴货币化、货币补贴工资化。全面取消职工上下班班车，将原来用于职工班车的各项支出划转用于向职工发放上下班交通补贴;取消单位为职工交纳物业管理费、取暖费的方式，改为直接向职工发放物业补贴和取暖补贴;将食堂转制为自负盈亏的经济实体，取消单位对自办食堂的补贴，将原来用于食堂的补贴经费作为向职工发放工作餐补贴的资金来源，职工在本单位食堂就餐时按市场价格支付就餐费。三是根据职工生活需要增设部分新的福利补贴项目。对各单位自行出台的具有一定合理性的项目如过节费、着装费等，要通过增设职工节假日补贴、工作服装补贴的方式予以规范;随着职工家庭子女教育支出的增加，可以考虑给职工发放一定的子女教育补贴;随着城镇居民家庭独生子女政策的长期推行和失业下岗现象日益普遍，部分职工赡养家庭的负担加重，可以考虑增加给符合一定条件的职工发放家属生活补助;对一定职务层次(如副司级)以下、在休息时间加班工作的机关事业单位职工，国家给予必要的加班补贴或超时工作补贴;参照国外通行做法，建立高级公务员休息疗养制度，对司(厅)局级以上的高级公务员，每年可以免费到政府或单位出资建立的疗养基地休息疗养2至4周。[page]

　　(六)规范职务消费，逐步推进职务消费制度改革。一是除保留少量必要的公务用车外，其余公务用车一律取消，改为向公务人员按月发放一定的公务交通补贴。补贴标准综合考虑执行公务的实际需要和财力可能等因素确定，并按职务高低适当拉开差距。所需经费首先从公务车辆资产处置收入和节约的养车费用中解决，不足部分通过新增预算安排解决。二是规范公务接待费用开支范围和标准。严格区分因公接待和因私接待，防止私客公宴;必要的公务接待费用要控制在定额标准以内。同时，采取各种有效措施，防止机关工作人员利用职权向关联单位转嫁公务接待负担。