对行政不作为赔偿的立法建议

《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）实施已近10年，它的实施标志着我国社会主义民主与法制建设进入了一个新的阶段，在追究国家责任方面首开先河，具有里程碑的作用。国家赔偿法施行以来，有效地保护了受违法侵害的公民、法人和其他组织的合法权益，避免和减少了因损害得不到补救而引起的种种社会冲突。但该法对于行政机关或者行政机关工作人员的不作为行政行为给行政管理相对人造成损失的行政赔偿范围没有明确的规定，导致人民法院在审理此类行政赔偿案件时因法律依据的不足和认识的差异，而使行政管理相对人的合法权益得不到充分保障，客观上影响了国家赔偿法的正确实施。现就行政不作为赔偿案件的赔偿范围，提出以下立法建议。

　　一、行政赔偿范围应当包括行政不作为

　　行政赔偿产生的前提是行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。行政行为以其是否作为来划分，可分为作为行政行为和不作为行政行为。行政不作为是行政行为的重要组成部分，在行政管理活动中普遍存在，对当事人有着重大影响，是实现依法行政必须予以重视的领域，所以行政不作为诉讼是行政案件诉讼中一种重要类型，所有的行政诉讼案件都可以划分为行政作为违法案件和行政不作为违法案件，由此可见行政赔偿案件也可以分为行政作为赔偿案件和行政不作为赔偿案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第六十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”；《国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。显然，行政赔偿范围应当包括不作为行政行为。

　　但是，《国家赔偿法》在第三条和第四条中，通过列举方式仅对行政机关及其工作人员的作为行政行为侵犯行政管理相对人的人身权、财产权应当给予赔偿的行政赔偿范围作了规定，却未对不作为行政行为侵犯行政管理相对人合法权益的行政赔偿范围作出明确规定。对于不履行法定职责的行政机关是否承担行政赔偿责任的问题，2001年7月，最高人民法院在《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中，明确了公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任的问题。但是，由于行政管理领域广泛，司法实践中大多将行政主体“拒绝颁发许可证或拖延颁发、拒绝履行法定行政职责、不发给抚恤金”的案件归为行政不作为案件，所以最高人民法院这一司法解释还不能解决所有行政不作为赔偿案件的行政赔偿范围的法律依据问题。

　　我院曾受理过这样的案件，原告林某承包山林后，在竹笋采集期间依法向被告县林业主管部门申请颁发采集承包林地内竹笋的许可证，由于林业部门迟延颁发，导致采集期已过，给原告造成经济损失，致原告提起行政赔偿诉讼要求被告赔偿，由于没有法律依据，最终判决驳回了原告的诉讼请求。显然，这不符合现代法治的要求。现代法治的精神在于对权利的合理确认和对权利的充分保障，现代法治为保障权利主体权利的实现，防止行政专横，应当赋予行政相对人在其权利受到行政机关行政行为（包括作为行政行为和不作为行政行为）的不法侵害造成损害时，有获得政府赔偿的权利，这也是维护和监督行政机关依法行使职权的要求。因此，行政不作为赔偿案件的赔偿范围，应当从立法上予以明确。

　　二、行政许可法的实施客观上对国家赔偿法有完善要求

　　2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》，在第七条中规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”该法第六十九条还规定，行政机关的违法行为导致行政许可被撤销，使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。同时，该法第七十六条规定，“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”。该法所指“违法实施行政许可”，应包括行政机关拒绝颁发或拖延颁发行政许可证的行为。但是依照该法第七十六条的规定，应依国家赔偿法的规定给予赔偿。由于国家赔偿法对行政机关或者行政机关工作人员的不作为行政行为给行政管理相对人造成损失的行政赔偿范围，没有作出明确规定，审判实践中难以操作。这在客观上也要求国家赔偿法作相应的完善。四川省宜宾县人民法院·涂万民