周某初等１７７０农户诉涟源市茅塘镇人民政府行政赔偿案

　　原告：涟源市茅塘镇周某初、刘某生、周某卿、刘某康等1770个农户(称简农户)。

　　被告：涟源市茅塘镇人民政府(简称镇政府)。

　　法定代表人：何某能，镇长。

　　1994年11月下旬，涟源市茅塘镇政府主要领导人安排镇农技站副站长(负责长)周某当以及周某交、周汉某购买杂交稻种。之前，镇政府为购种筹款，召开了茅塘镇定补干部会议。周正当在镇广播站利用广播，以镇政府的名义发出通知，要求各村向农户收集购买种子预交款。1994年11月30日，周正当等三人从浏阳购回无“三证”(即质量合格证、检疫证、准运证)的早稻杂交种V486720公斤，即向镇政府领导汇报“该批种子证件手续齐备”。

　　镇政府主要领导看过种子后亦未清查核实种子的“三证”，便指示：在调进价的基础上每公斤加价1元，卖给各村，村里再每公斤加0.4元卖给农户，最后以每公斤13.4元销售。同时广播通知各村到镇政府购种和作晚稻购种计划。12月4日，镇政府通过各村从农户中收得晚稻购种预交款9000元。1995年1月4日，镇政府再次安排购种。周正当等三人从浏阳以每公斤8.6元价格购回无“三证”的晚稻种V646580公斤，镇政府决定按每公斤15.4元卖给农户。1770个农户购买数量不等，在被告处购买早稻V48种共计6439.45公斤，购买晚稻V64种621.85公斤。

　　1995年5月，涟源市种子管理站和涟源市农业局到茅塘镇检查工作，发现该镇秧苗情况异常，即将种子样品送到湖南省农作物种子质量监督检验机构进行检验。经检验，所检种子均为非V48和非V64.1995年，原告插播早稻2861.98亩，每亩减产88公斤，共减产251854.24公斤，损失453337.63元;插播晚稻414.5亩，每亩减产88公斤，共减产36482.16公斤，损失65667.89元，直接经济损失共计519005.52元。农户多次请求被告赔偿，但被告在期限内未予答复。农户依法向法院提起行政赔偿诉讼。

　　原告诉称：被告作为基层人民政府，强迫下属村民统一购买其非法采购回来的假种子，是超越法定职权的具体行政行为。其所造成的经济损失，与被告的行政行为有直接因果关系，被告依法应予行政赔偿。

　　被告辩称：购买稻种，是买卖关系，属民法调整范畴。原告提起行政赔偿诉讼，于法无据，请求驳回原告诉讼请求。

　　「审判」

　　涟源市人民法院经审理认为：经营种子必须依法进行。被告及其委托购种单位没有取得《种子经营许可证》和《营业执照》，且又行使行政职权支配种子经营活动，并卖给农户假种子，其行为违法。因此给农户造成的直接经济损失，被告依法为赔偿义务机关，应当承担行政赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条(四)项之规定，该院于1997年8月25日作出判决：[page]

　　由被告涟源市茅塘镇人民政府赔偿原告1770个农户共计人民币519005.52元。

　　案件受理费35440元，由被告涟源市茅塘镇人民政府承担。

　　「评析」

　　1.本案为民事赔偿诉讼还是行政赔偿诉讼被告提出，本案是民事买卖关系，属于民法调整范畴，原告提起行政赔偿诉讼，于法无据。本案为民事赔偿还是行政赔偿，认识不同，法律性质各异。民法和行政法的根本区别，在于民法调整的是平等主体之间的财产关系和人身关系，其侧重点在于主体间的平等地位。行政法虽也调整财产关系，但它强调的是行政管理中的财产关系中当事人之间的行政管理关系。行政管理关系中，行政主体与相对人是不平等的管理与被管理的关系。实务中，适用民法还是行政法，关键在于分析当事人地位是否平等。本案看，被告与农民的地位是不平等的，农户处于被管理和服从的地位。

　　《中华人民共和国种子管理条例》第二十二条规定“经营种子的单位和个人，必须经所在地县级以上地方人民政府农业、林业主管部门依照本条例规定的经营条件，核发《种子经营许可证》，凭证到当地工商行政管理部门申请登记，经核准登记并领取《营业执照》后方可经营”。被告及其委托购种的镇农技站均没取得《种子经营许可证》和《营业执照》，其经营种子系非法经营。被告为了经营种子，召开了全镇干部会议，指令各村统一到镇政府购种，并通知各村向农户收缴购买种子预交款;委托购进种子后，又指示加价卖给各村农户。此等行为，无一不是行政权力之使然。本案表面似乎是民事买卖关系，实质却是带有行政强制力的买卖，改变了平等民事主体之间的公平交易原则。这种买卖即令没有因为假种的问题造成农户的损失，也是被告对农户意志的行政强迫，对农户合法权益的侵犯。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四条第(四)项和第七条之规定，被告在本案中应当承担行政赔偿责任。因此，本案应为行政赔偿诉讼，而非民事赔偿诉讼。

　　2.关于赔偿数额的确定问题农户认为每亩减产至少200公斤，而涟源市农业局关于《茅塘镇假V48杂交稻及其对照品种子产量验收报告》鉴定每亩减产45公斤。如何认定减产损失，是妥善处理本案的关键问题。法院审查该《验收报告》，发现存在以下问题：

　　程序方面：1.按照鉴定程序，鉴定人应在鉴定书上签名盖章，由鉴定人单位加盖公章证明其鉴定人的身份，但此等均无。2.验收是单方面的行为，农户方面无人参加，也不知情。3.茅塘镇农技站本身是购销假种子的当事人，不应参加却参加了验收。

　　实体方面：1.抽样点没有代表性。案件涉及全镇二十五个村近3000亩农田，而仅在光阳村的第3和第4村民小组农田取5个点，代表性不强。2.计算方法不合理。定点验收非V48是五亩田，产量分别是326.5公斤、276.3公斤、259.8公斤、216.8公斤、318.4公斤，而计算时，仅以较高亩产的326.5公斤和318.4公斤的平均数322.45公斤与标准V48亩产367.5公斤对照。3.标准V48的对照田亩产367.5公斤定得偏低，既然每亩用种量按2.5公斤计算，那么，说明高产因素重要的一点，其密度达到了标准规定，其产量应在每亩400?450公斤之间。

　　《验收报告》确定的每亩减产45公斤的标准显然不足采信。重新鉴定有困难：一是假种数量不够鉴定使用;二是重新鉴定要等来年，时间拖得过长，不利矛盾及时解决和社会关系的稳定。法院再查统计报表，茅塘镇标准V48，1992年至1994年三年平均亩产418公斤，如若以这三年的平均亩产减去涟源市农业局对五丘田的验收平均亩产279.5公斤，每亩减产则为138.5公斤。究竟采用什么标准计算?法院本着既考虑保护农户利益，又考虑被告赔偿能力，妥善断案的原则，在充分做好农户思想工作的情况下，最后参照涟源市农业局的《验收报告》的基本数据，以V48的对照标准数367.5公斤减去抽样鉴定的五丘田的亩产平均数279.5公斤，确定早晚稻以亩产损失88公斤，时价每100公斤180元计算损失。案件判决的合理性，终为诉讼双方所接受。

　　3.本案判决适用法律不全，判决还应适用《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款和第四款、第二十八条第(七)项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款和第六十八条第一款。