程宝山等诉古县北平镇人民政府行政赔偿案

　　原告：程宝山，男，1953年1月5日出生，古县北平镇宝丰村村民。

　　被告：古县北平镇人民政府。

　　法定代表人：贾怀亮，镇长。

　　第三人：古县北平镇东沟煤矿。

　　法定代表人：赵建平，矿长。

　　第三人：古县辛庄村村民委员会。

　　法定代表人：任国良，村长。

　　第三人北平镇东沟煤矿是北平镇镇办集体企业。1993年6月，东沟煤矿与第三人辛庄村村民委员会（下称辛庄村委）协商并经北平镇政府同意，由辛庄村委在其煤矿的边角地重开一个矿井，为东沟煤矿二坑口（下称二坑口）。1994年7月，第三人辛庄村委与程宝山签订了投资协议，由程宝山对二坑口投资。同年10月15日，北平镇政府与北平镇党委联合下发了《关于辛庄村委兴办二坑口的几点意见》，同意辛庄村委兴办二坑口，1996年4月二坑口正式投产。1996年5月19日，第三人辛庄村委与程宝山在原投资协议的基础上签订了《煤矿联营协议》，约定由第三人辛庄村委办理理顺二坑口的手续，由程宝山交纳手续费用和经营二坑口。1996年9月3日，临汾地区煤炭工业管理局以临地煤生字（1996）第77号文件批复古县煤管局，同意包括东沟煤矿在内的十二座煤矿开办二坑口。同年9月20日，古县人民政府下发古政发（1996）51号《关于永乐煤矿接替井等十五座煤矿被批准为合法生产矿井的通知》的文件，确认了东沟煤矿二坑口为合法矿井。1997年2月27日，北平镇政府与北平镇党委联合下发3号文件，认定二坑口的采掘方面和巷道布置的现状已对东沟煤矿的资源和大巷保护构成了威胁，决定关闭二坑口；1997年3月5日，北平镇政府与镇党委又下发4号文件，决定将二坑口收回，由第三人东沟煤矿统一经营管理，一切设备设施及所有固定财产造价处理，由第三人东沟煤矿在二年内用煤炭补偿程宝山未收回的建矿投资。1997年8月7日，临汾地区煤管局经验收后，决定保留东沟煤矿二坑口。1997年9月30日，北平镇政府与北平镇党委又联合作出11号文件纠正4号文件，认定程宝山非法私开矿井，决定彻底关闭和取缔二坑口，没收全部矿产品和设备，矿井由第三人东沟煤矿管理，废除由第三人东沟煤矿给付程宝山投资补偿的决定，程宝山退回已拉走原煤的货款。

　　程宝山不服古县北平镇人民政府对其联办煤矿1997年所作的3号、4号、11号处理决定，向山西省临汾地区中级人民法院提起行政诉讼。

　　程宝山诉称：原告与北平镇辛庄村委签订《煤矿联营协议》，由原告投资建矿，建成东沟煤矿二坑口，经东沟煤矿同意，镇党委政府等部门批准为合法坑口，原告投资总计达129万余元。正值刚见效益之际，被告无端下令关闭坑口，强行让原告将二坑口的全部财产、设备、原煤交给第三人北平镇东沟煤矿，只给原告补偿12000吨煤，还让原告承担税费，给原告造成80万余元的巨大经济损失；在原告民事诉讼期间，被告又越权作出11号处理决定，确认二号坑口为非法矿井、予以取缔，没收全部矿产品及设备，严重侵犯了企业经营自主权、财产权。请求法院撤销被告（1997）第3号、4号、11号文件，判令被告和第三人补偿原告投资损失129万余元及利息，诉讼费用及其它费用由被告承担。

　　被告古县北平镇人民政府未作答辩。

　　审 判

　　临汾地区中级人民法院在审理中委托临汾地区价格事务所对程宝山所开采东沟二坑口的投资进行评估，结论是山西省古县北平镇东沟煤矿第二坑口的投资，即巷道工程、巷外工程、房地产、机器设备设施及消耗材料，其投资期日的总价值为人民币132万元整。

　　临汾地区中级人民法院经审理认为：第三人古县辛庄村委为古县人民政府确定的特困村，为摆脱贫困，经第三人东沟煤矿同意，被告古县北平镇政府批准与程宝山签订联营协议，由程宝山投资建成东沟二坑口，辛庄村委先后向被告及县煤炭局交纳了办理合法手续的有关费用，古县人民政府以古政发（1996）51号文件认定含东沟二坑口的十五个矿井已“理顺了有关证件，成为合法矿井”。被告认定原告行为构成非法私开、责任自负，缺乏事实依据，本院不能支持。被告所作的有关东沟二坑口北党发（1997）3号、4号、11号处理决定没有任何法律依据，属超越职权行为。程宝山与辛庄村联办煤矿停产后，镇政府让东沟煤矿利用该坑口进行营利性生产，原告要求返还其投资款应予支持，所拉走原煤应从投资款中扣除；程所提利息、巷道使用费等诉讼请求，根据《国家赔偿法》的有关规定，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项、第二十八条第七项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第四项之规定，该院于1998年3月3日作出判决如下：

　　一、撤销被告古县北平镇人民政府所作出的北党发（1997）3号、4号、11号处理决定。

　　二、被告返还程宝山投资款132万元整（包括程宝山已拉走原煤6204吨，按吨价66元计算，共计409464元）自判决生效之日起三个月内履行完毕。

　　本案诉讼费17260元，其它费用、保全费16000元，鉴定费10000元由被告古县北平镇政府负担。

　　北平镇政府不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉称：一、一审判决认定东沟煤矿二坑口为合法煤矿的依据与《矿产资源法》、《煤炭法》及山西省人民政府（1996）47号文件相违背；二、判令北平镇政府返还投资款是强迫政府以高价收购程宝山的财产；政府文件剥夺的是程宝山的经营权，错了应恢复经营权，而非返还投资；三、判决所依据的评估鉴定失实。

　　被上诉人程宝山辩称：一、东沟煤矿二坑口经有关部门审查批准，是合法矿井；二、北平镇政府的文件越权，应予撤销；北平镇政府将东沟煤矿二坑口交东沟煤矿采掘一年半，无法返还原物，应返还建矿投资。

　　二审中，应双方当事人的请求，山西省高级人民法院又委托山西省价格事务所对部分评估内容进行了复议，确认被上诉人程宝山对二坑口的投资额为人民币1437649元。山西省高级人民法院经审理认为：被上诉人程宝山与第三人辛庄村委联营投资兴办东沟煤矿二坑口，已先后经过上诉人北平镇政府、古县人民政府、古县煤管局、临汾地区煤管局的批准，1997年8月临汾地区煤管局经验收决定保留东沟煤矿二坑口，故上诉人北平镇政府认定被上诉人程宝山为非法私开矿井，没有事实依据；现行矿产资源管理法律法规及规章，并未明确授予乡、镇政府没收矿产品和矿区设备的权力，上诉人北平镇政府所作的3号、4号、11号文件未引用法律规定，超越职权，应予撤销；上诉人北平镇政府违法没收了被上诉人程宝山的全部矿井设备，将二坑口交予第三人东沟煤矿生产经营，侵犯了被上诉人程宝山的财产权、生产经营权。据此，被上诉人程宝山提出经济赔偿的诉讼请求应予支持。鉴于二坑口已由第三人东沟煤矿接收，经营生产近二年，不宜返还，故被上诉人程宝山要求上诉人返还建矿投资款是合理的。山西省价格事务所评估被上诉人程宝山建矿投资总额为人民币1437649元，扣除双方仍有争议且证据不足的部分项目价值，实际投资额为人民币1397193元，应由上诉人北平镇政府返还被上诉人程宝山。一审法院认定事实清楚，但赔偿额计算不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、六十一条第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）、（二）项、第二十八条第（三）、（四）项之规定，该院于1998年12月2日作出判决如下：[page]

　　一、维持临汾地区中级人民法院（1998）临行初字第1号行政判决第一项，即：“撤销古县北平镇人民政府所作的北党发（1997）3号、4号、11号处理决定”；

　　二、撤销临汾地区中级人民法院（1998）临行初字第1号行政判决第二项，即：“被告返还程宝山投资款1320000元整（包括程宝山已提走原煤6404吨，按吨价66元计算共计409464元），自判决生效之日起三个月内履行完毕”；

　　三、古县北平镇人民政府返还程宝山建东沟煤矿二坑口投资款人民币1397193元整（含程宝山已拉原煤折款409464元），自判决生效之日起一个月内履行完毕。

　　二审案件受理费17000元，重新评估费5000元，由古县北平镇人民政府承担。

　　评 析

　　综观本案事实，笔者认为，原告程宝山经营的东沟煤矿二坑口，有被告北平镇政府认定原告程宝山的经营行为，故构成违法私开缺乏事实依据，判决撤销被告古县北平镇政府所作的北党发（1997）3、4、11号处理决定，并返还原告程宝山投资款是正确的。其理由有以下几个方面：

　　一是被告北平镇政府会同北平镇党委于1994年10月15日下达《关于辛庄村委兴办二坑口的几点意见》，允许辛庄村在东沟煤矿新开坑口；古县人民政府于1996年9月20日以古政发（1996）51号文件下达《关于永乐煤矿接替井等十五座煤矿被批准为合法生产矿井的通知》，认定东沟煤矿二坑口在内的十五座接替井“已理顺了有关证件，成为合法矿井”，允许其十五座接替井生产经营。这样，东沟煤矿二坑口的开采，显系依据两级政府的文件进行的，并非私挖乱采。如有开采不当，也是由于政府的行为所造成，过错责任在政府而不在开采者。二是古县人民政府古政发（1996）51号文件已确认东沟煤矿二坑口为合法矿井，如认定不当，也只能由古县人民政府或其上级政府予以纠正，而作为古县人民政府下一级政府的北平镇政府是无权纠正上级政府行为的。三是辛庄村在政府许可开采后，与原告程宝山签订联营协议，约定由辛庄村委负责办理开采证件和手续，程宝山承担投资开矿，双方的权利、义务关系明确，符合联营的基本要求，协议为有效协议。四是煤炭的开采、处罚、关闭等应由县级以上行政主管部门统一行政，乡镇政府并无上述权力。为此，北平镇政府关闭东沟煤矿接替井的具体行政行为超越了法定职权，属无效行政行为，理应撤销。