广东农民工社会保险问题

　　农民进城务工现象产生于20 世纪80 年代, 一些农民离开农村到城镇主要从事二、三产业劳动。社会上把这些人称为“农民工”。广东是农民工流入最早、数量最多的省份之一。据不完全统计, 目前在广东就业半年以上相对稳定的跨县区流动从业人员达2300 万人, 其中外省1600 多万人, 占全国跨县区流动就业总量的20%以上, 其中农民工约1640 万人。农民工已经成为广东一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体。正确认识和妥善解决农民工的社会保险及相关问题, 对于落实科学发展观, 统筹城乡经济与社会发展, 促进广东率先基本实现现代化, 构建和谐广东, 具有重大意义。

　　广东农民工社会保险存在的问题

　　广东省1993 年制定社会保险政策时就把外来工纳入参保范围, 珠三角城市2000 年扩大社会保险覆盖面的重点工作对象就是外来工。但是外来工参加社会保险的比例还是少。截至2005 年底, 全省参加企业基本养老保险的1423万人中, 有580 万农民工, 农民工的参保率35%, 其他险种的参保率也都相似。社会保险覆盖面较广的深圳市有外来工近300 多万, 参加劳务工医疗保险的124万, 参保率40%左右, 养老保险的参保率多年都在60%上下。因此, 从总体而言,现阶段农民工的社会保险状况仍存在比较突出的问题, 形势不容乐观。

　　( 一) 现行制度忽略外来工流动性强的特点, 社会保险关系缺乏有效接续、转移制度。

　　农民工经常在输出地与输入地以及不同的输入地流动就业, 他们所参加的各种社会保险应随其就业区域的变化而在地区、城乡之间正常接续、转移。但是, 广东省社会保险的现行政策体制是实行省级或市统筹, 农民工的社会保险关系在跨省转移、接续方面存在着政策性障碍, 即输入地和输出地保险费转移和接续的矛盾。以养老保险为例, 也就是说, 在输入地参加保险, 年老时到输出地受益, 而输入地转移到输出地的保险费仅为个人部分,单位缴费部分留在输入地, 这种不平衡的转移方式, 给输出地的社保待遇发放带来影响, 致使输出地不敢接受,使得农民工在跨省流动就业时, 其社保关系难以有效转移衔接。这种状况严重影响了农民工参加社会保险的积极性, 而当他们不能长时期地固定在某一个城市或地区工作的时候, 其合法权益不可避免地要受到侵害。据广东省社保局业务统计, 2004 年前三季度, 全省企业养老保险退保人数达103.27 万人, 占同期参保人数的8.54%。仅2005 第一季度, 广东全省就办理农民工退保人数41.76 万人次。有的地方出台社保政策, 对“农民合同工”单独设定条款, 主要表现为让外来工在与企业解除劳动合同是一次性提取养老保险个人账户资金, 从表面上看, 这些条款照顾了外来工的特点, 但实际上却是侵害了外来工的长期利益, 外来工不断参保、退保、再参保、再退保, 始终无法跨越“累积缴费15 年”这道门槛, 再加上许多外来工难有在城市工作15 年的机会, 更不用说“累积缴费15 年”。所以农民工始终缺乏参保热情。[page]

　　( 二) 制度不完善, 限制过多, 导致参保率不高, 退保现象严重。

　　广东省不少地方采取“三险合一”、“五险合一”捆绑参保的模式解决农民工用工单位参保难的问题, 但由于各险种的待遇有不同的享受事端, 待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到, 保险关系又不能转移, “退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分, 社会统筹部分则留在当地, 权利义务严重不对等。所以如果企业向农民工直接支付用于参保的一部分费用, 农民工就与企业主共同选择逃避参保。人们形象地评价这种办法为“大斗进, 小斗出”。基本养老保险由于不能跨地区转移, 一些地方已参保的农民工也纷纷退保。例如, 东莞市2004 年农民工退保40 万人次, 平均参保时间仅7 个月。农民工虽然眼下吃“青春饭”, 养老问题不尖锐, 但却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。

　　(三)保险费率太高致使用人单位和农民工难以承受。

　　目前, 按照社会保险的缴费比例, 企业要为每一个农民工承担其基本工资30%- 31%的社会保险费, 其中养老保险20%, 医疗保险6%, 工伤保险1%-2%, 失业保险2%, 生育保险1%。过高的保险费率使企业无法承受, 即使有的企业能负担得起, 在这种情况下, 也可能选择瞒报参保人数或者干脆放弃投保, 或给农民工个人多加一点工资, 也不愿意缴纳保险费。面对高比例的缴费, 农民工收人水平本来就低, 而且不稳定, 通常因为缺乏参保能力, 也没有参加保险的积极性。

　　( 四) 农民工对保险心存疑虑。

　　千百年来, 在农村盛行的是家庭保障模式。对于刚从田野里走出来的农民工来说, 不可避免地对社会保障持观望态度。与此同时,由于工作经常流动的特点, 也使得他们总是对保险心存疑虑。农民工的特殊身份,决定了他们可能随时变换工作地点、工作单位、工作性质。据抽样调查, 有77.8%的人没有与用人单位签订劳动合同, 而我国现行社会保障制度存在城乡和地域分割, 社会保障网络在全国无法对接和连通, 这样, 农民工往往因担心交纳的保险金将来能否收回而觉得把钱放在手边更安全。我们在调查中发现, 由于他们有这样的担心, 即便他们有社会保险的知识,但参保积极性也不高, 既不主动参保, 也不举报企业的违规行为。另外, 由于现行医疗保险制度实行现收现付、以收定支、收支平衡, 农民工参保后很难在短时期获得好处, 所以, 也很难产生参与保险的积极性。[page]

　　( 五) 缺乏对用人单位的强制性政策规定。

　　农民工大多集中在混合所有制企业和非公有制企业, 任何一个单位和团体, 不管是否为盈利性机构, 在国家没有给予任何资助, 也没有政策强制性规定的情况下, 处于追求成本最小化的企业或其他用人单位, 都不会主动给农民工参加城市基本医疗保险。

　　完善农民工社会保险制度的思考

　　笔者以为, 要根据农民工的社会保障需求, 坚持分类指导、稳步推进, 首先着力解决工伤保险和大病医疗保障问题, 逐步解决养老保障问题。

　　( 一) 完善农民工社会保障监督机制。

　　政府应该设立专门的工作机构针对农民工社会保障的落实情况进行监督和管理; 强化社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督; 发挥社会监督如新闻媒体监督及群众监督等的作用, 建立和完善相应的监督机制。使每一项政策和法规都落到实处, 真正做到有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究。与此同时, 各级政府还可以通过建立专门的法律咨询中心、援助小组, 来给予农民工帮助, 真正维护农民工的社会保障权益。

　　( 二) 建立多层次的工伤保险制度。

　　现行工伤保险制度是目前唯一一个没有区分类别的保险制度, 由于范围太广, 执行很难。而在进城农民工的社会保险权益中, 因工伤残后的合法权益能否得到有效保护应该是最为迫切的。农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业, 经常面临各种工伤事故, 危及生命安全, 所以,应该首先强制性地推动工伤保险, “三险合一”、“五险合一”捆绑参保的地区, 应该取消捆绑征缴的措施, 允许尚不具备参加全部险种条件的用人单位或建筑等高风险企业的农民工先行参加工伤保险。同时, 分层次、分类别的工伤保险制度, 不仅可以保证农民工一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿, 而且由于建立起了针对农民工的工伤赔付制度, 用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施。工伤保险费的缴纳, 必须坚决贯彻“无过失补偿原则”, 即农民工自己不缴纳工伤保险费, 完全由企业负担, 按照企业职工工资总额的一定比例缴纳, 并根据各行业的伤亡事故风险和职业病危害程度的类别, 实行不同的费率。风险高的和职业病危害程度大的行业费率高, 工伤保险管理部门要每年针对企业的安全卫生状况和工伤保险费用的支出情况对费率进行调整, 这样既体现了对企业的奖励和惩罚, 又可以起到促进企业重视安全生产、加强安全工作的作用, 具体的费率视各地的经济生活水平而定。由于农民工工伤社会保险的重要性和急迫性, 其规定一定要有法律作为支撑, 只有有了法律保证, 农民工的权益才能切实得到保护。[page]

　　( 三) 抓紧解决农民工大病医疗保障问题。

　　在现行城镇职工医疗保险制度框架内, 针对农民工流动性强、收人水平低的特点, 为其建立大病医疗保险, 提供当期住院医疗保障。大病医疗保险实行社会统筹, 不搞个人账户, 基金单独管理、单独使用。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策, 降低门槛, 使农民工更容易享受到有关待遇。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的, 可制定相应措施, 将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗, 或一次性提供住院医疗费用补贴。有条件的地区, 也可探索为农民工建立门诊医疗补贴, 或提供医疗救助。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。

　　( 四) 建立适应农民工特点的过渡性养老保险办法。

　　农民工的养老保障问题很复杂, 解决起来难度也最大。但这个问题又是回避不了的, 早解决早主动, 成本和代价也小。农民工养老保险的最终选择, 是纳入城镇职工养老保险体系。不过, 考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题, 这需要逐步到位。因此, 在未来较长的一个时期内, 需要建立一个过渡性的农民工养老保险办法。该制度框架的要点:一是低水平起步, 实行低费率、低保障待遇。可以考虑未来农民工养老保障待遇略高于当期城镇“低保”水平, 大致相当于当期城镇职工养老金水平的一半, 具体由各地自行根据精算确定。二是缴费由用人单位和农民工双方负担, 以用人单位缴纳为主。三是以农民工身份证号码为基础, 为农民工建立个人账户, 全部缴费进入个人账户, 不搞社会统筹。养老金模式为“缴费确定性”, 未来的待遇取决于个人账户的积累额。四是农民工养老保险由各地劳动保障部门负责管理, 但为了方便个人账户随农民工移动, 应加快建立全国统一的农民工个人账户信息管理系统;条件不具备时,也可委托银行或商业保险公司具体经办。五是在不同统筹地区参保缴费的, 个人账户和保险权益随之转移、连续计算,并不允许退保。六是农民工退休时, 可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。同时, 对过去已参加城镇职工养老保险的农民工, 用人单位要继续为其参保, 社会保险机构要确保农民工享受同等待遇。国家鼓励有条件的地区和企业一步到位, 直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。要研究农民工养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接办法, 当农民工在城市稳定就业(如连续就业和参加农民工养老保险5年以上)后, 可根据自愿原则将个人账户转入城镇职工养老保险体系。[page]

　　( 五) 建立农民工社会救助制度。由地方财政出资, 建立农民工社会救助基金。

　　当遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时, 由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。