转型期社会保障中的政府责任

　　社会保障作为维护社会公平和促进社会协调发展的重大制度安排，是社会经济发展到一定阶段的产物，是公共选择的结果。古今中外的社会保障实践表明，政府责任的合理界定是保持社会保障制度持续、健康发展的核心和基础。不管是20世纪80年代以来西方各国掀起的社会保障制度的改革热潮，还是基于社会经济转型的时代背景，我国着手的社会保障改革，其实质都是对社会保障中政府责任的重新界定和调整。目前我国的社会保障改革仍处于政策选择之中【1】，我们有必要对中国转型期社会保障中政府责任的问题进行深入探讨。

　　本文中谈到的社会保障是大社会保障的概念，是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称【2】。

　　一、现阶段政府承担的社会保障责任

　　自作为国有企业改革的配套措施开始到成为市场经济改革五大支柱之一，再到作为一项基本的制度建设【3】，社会保障正在由国家——单位保障制向国家——社会新型社会保障制迈进【4】。新型制度还没有完全确立，政府责任体系没有最后定型，仍处于政策选择之中【5】。从现阶段来看，政府主要承担以下责任：

　　(一)制度设计和规范

　　纵观各国社会保障制度的产生和发展历程，都是以颁布社会保障方面的法律揭开社会保障发展或改革序幕的。但由于一系列主客观因素的限制，我国的社会保障改革并没有法律来“保驾护航”，是在实践中摸索、在探索中前进。在法律缺失的情况下，政府自改革伊始就承担了本应由立法机构承担的制度设计和规范责任。自1986年社会保障制度改革启动以来，我国政府部门每年都要出台几部到几十部社会保障方面的政策文件，现已构成社会保障的现行制度大体框架，均以《条例》、《决定》、《规定》、《办法》、《建议》、《意见》、《通知》等多种规范形式出现，其中既有临时性的政策，也有在部门制定规章的基础上国务院通过颁布的法规。就数量上看，中国政府在规范制度方面承担的重要责任和扮演的重要作用是其它任何国家都无法比拟的。但规则的规范层次、效力和严密性、权威性、庄重性的确需要提高。

　　(二)财政责任

　　社会保障是用经济手段解决社会问题从而达到政治目的的制度安排，是促进公平的收入调节机制，它离不开相应的财力支撑。古今中外政府介入社会保障的普遍规律说明了政府在社会保障中担负着不可推卸的财政责任。从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任。目前政府对社会保障承担的财政责任主要通过三种途径：一是政府财政直接列支【6】;二是通过税制优惠【7】，如用人单位和个人可以税前列支;三是通过其它途径，如彩票收入【8】、土地征用、接受政府捐赠用于社会保障等情况。[page]

　　(三)监管和实施责任

　　社会保障制度的良性运行，社会保障宏观关系的正确处理，均需要建立健全的社会保障监控机制【9】，而没有效率的公平注定是要失败的【10】。天然具有追求公平特质的社会保障制度也需要运行高效，管理高效的标志是职责分明、政令畅通、成本低廉、资源优化等【11】。绝大多数国家或地区都是由政府部门承担着最主要的社会保障管理责任。即使在实行个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化改革，将政府责任降至最低的智利，政府仍没有放弃对整个社会保障系统的监管职责，而是在立法与监管方面尽着自己的责任【12】。社会保障的各个项目只有切实实施、执行才具有真正的意义，从这层意义上说，实施又是社会保障运行中的核心。社会保障的实施应该在相关法规的约束下、在管理机构的指导下、在社会各方的监督下，本着方便受益对象、就近提供服务、提高效率的原则来进行【13】。目前我国的实施机构既有政府机关，也有民间机构、半官方组织，社会保险是由政府部门来实施的，社会福利、慈善事业等则既有政府机构、也有民间组织，半官方机构来实施。目前，我国劳动和社会保障、民政、卫生、财政、审计、国家发改委等多部门均对社会保障的运行负有一定的监管或实施职责，或兼而有之。

　　二、社会保障中政府责任的现状分析

　　社会保障改革的实质和核心就是社会保障责任在各方责任主体之间的划分。经过18年的改革，中国社会保障中的政府责任又处于何种状况呢?

　　(一)责任分布上：“行政”主导

　　政府主导是古今中外社会保障实践的普遍规律。不同国家里“政府主导”有不同的体现。目前，强化监管责任正成为政府主导的一个显著和普遍特征【14】。现在就中国社会保障的政府责任状况而言，与其说是“政府主导”，倒不如说是行政主导。社会保障的实施的确需要借助政府的行政力量，这本身也是政府履行责任的一种方式。但政府权力的扩大化和无序化，是不利于社会保障制度的发展的。行政主导主要体现在：一是用行政权力涉及、干预和部分代替立法权力。我们不否认政府在社会保障改革中所起到的重要推动作用，但政府作为一个代表国家行使权力的行政机关，过多地干预本属于立法机构职责范围的工作，也会产生一些问题，如制度的规范性不足，指制度规范的层次性不高，强制性和权威性不够，如在社会保险实施过程中出现的企业欠费现象，在一定程度上就是缺乏法律约束和强制引起的。其二是政府行政权力多集中在社会保障的实施方面，没有充分调动社会力量参与的积极性。社会保障中有些项目的实施是需要政府官方机构来具体实施的，以通过高度的统一性和标准化来实现实施的高效率;但有些则可以放手由民间组织来实施，如慈善事业的蓬勃发展就需要大量民间组织、机构和团体从事慈善公益事业，这是慈善事业发展壮大的前提条件。[page]

　　(二)责任主体之间：边界模糊

　　政府、市场、社会、个人这几个主体之间的责任边界模糊不清，这样不仅无法准确确定政府责任，更直接影响民间作用的发挥【15】。一是政策设计与制度规范责任不清。政府在我国社会保障改革过程中担任政策设计者的角色，但政府不是立法机关，它无法制定法律，其规范层次、规范范围需要通过立法来明确。二是财政责任划分不清。一个表现是政府与企业、个人、社会各自承担的财政责任划分还不十分清楚，如社会保障的历史责任和转制成本应由谁负担，各负担多少;另一个表现在政府内部，地方过分依赖中央，如在“九五”期间中央支出年均递增75.75%，而同期地方支出年均递增仅为14.57%。地方依赖中央的态势相当严重【16】。三是监管责任边界不清。比如在基金运营上，政府应给予市场多大的自由度，即在多大程度上让基金进入市场化的运营;社会保障制度运行的监控责任如何划分以保证监控的有效性等。

　　(三)责任履行上：越位与缺位并存

　　责任履行上既存在政府超越本身的行政职能的“越位”现象，亦存在政府责任履行不充分的“缺位”问题。“越位”主要是指政府在社会经济转型期，超越了自身的限制，做了许多本该由立法机构做的工作。“缺位”是指政府对自己的一些本源责任履行不充分。如政府财政责任履行就不充分，表现为供款不足与调动民间力量不足并存。据民政部测算，2002年全国低保对象大约有2000万人，每个低保对象平均一年的补助金额约840元，这样，当年需要财政拨款160多亿元，而2002年中央财政与地方财政用于城市居民最低生活保障的财政资金分别是46亿元和59.3亿元，仅此一项的资金缺口即达50多亿元【17】。同时并存的是，政府调动民间力量不足。在1998年抗洪救灾活动中，各政府机构、地方慈善机构、中国青少年基金会以及中华慈善总会的全部善款总计共有110多亿元，中国人均捐款仅有9元，而在1996年美国的人均捐款额就已达到695美元【18】。“缺位”还表现在对社会保障的监管责任履行不充分。政府在改善和提高社会保障管理和增强监督力度方面投入的精力不足，造成社会保险基金的征缴难、拖欠现象严重、基金管理方面没有效率，不仅不能保值增值，还存在挪用现象，基金的使用把关不严。社会保障制度的监控责任履行不充分，如劳动监察部门每年年初组织的有关劳动和社会保障方面的“年检”就形同虚设，监督力度严重不足。[page]

　　(四)责任种类上：重直接投入轻间接引导

　　上面提到的三方面的责任是政府直接承担的，现行政府缺乏对社会保障事业发展的间接引导责任，而这恰恰是补充保障事业特别需要的。如我国的补充保障机制，相关配套政策出台的效率不高、支持力度不大将直接影响这项机制的发展。再如我国“当代社会特别需要发展慈善事业”【19】，而政府的政策支持对慈善事业的发展是至关重要的【20】。但现实情况是，我国目前在慈善事业的发展方面还没有出台真正行之有效、推动慈善事业发展的政策。虽然，2001年3月8日，财政部、国家税务局联合下发了《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，其中有一条政策规定：对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会与非赢利性机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。但由于没有具体的实施细则予以配套，无法切实发挥作用。政府恰当的引导和政策上的鼓励和支持能大大调动民间力量、广大社会成员的投入和参与，为补充保障、慈善公益事业的发展提供长远又持久的动力源，它远比政府直接的、偶然的财政投入要强许多。随着责任共担机制的逐渐形成，政府的间接引导责任将会逐渐得到强化和凸显。

　　之所以造成上述状况，至少有以下几点原因：传统的影响和惯性作用;政府权利的“统放失度”;转型期制度变迁的牵制因素过多;新型公共管理机制还没有形成等。

　　三、转型期社会保障中政府责任的合理界定

　　在西方国家社会保障制度改革的理论中，政府在社会保障中的作用始终是其争论的焦点【21】。但不论怎样，政府在社会保障制度变迁过程中责无旁贷。社会保障作为一项社会制度安排，分配的是公共资源，增加的是公共利益，其实施运行需要借助政府的行政强制力量，需要政府承担责任;承担社会保障责任是政府历史的、本源的职责，且由于制度变迁中路径依赖现象的存在，政府介入社会保障、发挥其更强的引入路径优势更是必要和必然的【22】。

　　科学确定政府在社会保障中的责任遵循以下五大原则：一是政府主导与责任分担的原则;二是设计、监管与实施合理分离的原则;三是财权与事权相统一的原则;四是有限与有效的原则;五是官民结合的原则。

　　基于上述原则，现用四分法来明确转型期社会保障中应然的政府责任，归纳出社会保障中的政府责任框架体系，如表1所示(图略)。下面对表中所列加以说明。[page]

　　(一)分类明确社会保障中的政府责任

　　分类明确社会保障中的责任，就是确定政府在社会保障中承担的责任种类和具体的责任。基于上述原则，明确政府应该承担：一财政责任;二是监管责任;三是实施责任。

　　政府的财政责任。在转型期，可变因素太多，政府应建立固定的财政机制，以保证其财政责任得以充分履行。固定的财政机制是指包含稳定的财政来源、确定的支出比例、明确的供款项目等的体制制度。具体承担的财政责任如下：直接的财政支出，对社会救助是实行包办，在社会保险金透支时给予财政补贴，为了促进和体现公平，在转型期，这部分的支出比重应该加大;通过税收优惠间接提供的财政补贴，具体项目应该包括社会保险各个险种，社会福利中的住房、教育福利、残疾人福利等，补充保障中的补充保险、慈善公益事业等;承担社会保障相关机构的运行费用，包括社会救助、社会保险的运行成本，部分由政府操办的社会福利运行成本，为了支持社会力量参与社会福利，应该帮助民间机构解决一些运行中的资金问题。但这部分支出不宜太过增加，要注重通过提高机构的运行效率来逐渐降低运行成本。

　　政府的监管责任。监管责任应该不断得到强化，一是因为目前我国监管不足，二是因为监管对社会保障制度的发展具有极其重要的作用。承担监管责任的政府部门，应具有权威性和独立性，以保证监管的效力。应采取措施：一是应该遵循效能原则确定最佳政府规模，引入机制提高效率，树立先进的管理理念;二是健全法律制度、规范政府的监管行为。监管的内容应该包括表2中所列各项(图略)。

　　政府的实施责任。社会保障的实施系统最为庞大，实施内容既包括灾害救助、优抚安置等社会救助;也包括养老、失业等各项社会保险金的征缴、发放等;还包括教育、住房、残疾人、妇女儿童等社会福利。实施系统专业要求相对低，从提高政府工作效率来看，社会保障的实施应该社会化，这不仅能节约政府资源，也是社会保障“社会性”的最好体现，同时能向社会提供大量工作岗位，而且使政府集中更多的精力于制度运行的监管上。在转型期，随着社会各项机制的健全和市场经济的成熟，社会保障除了社会救助之外，都应该逐渐地走向社会化。

　　(二)分项明确社会保障中的政府责任

　　分项明确社会保障中的政府责任就是确定政府在社会保障的不同系统和项目中的责任。[page]

　　政府在社会救助中的责任。社会救助处于社会保障系统的最底层，面对的都是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会最弱势的群体。为了维护社会的公平，政府在社会救助中理应承担全部责任，全部的财政供款责任和全部的监管、实施责任。政府在社会保险中的责任。在主要由雇佣单位和劳动者双方供款的社会保险制度的运行中离不开政府的主导，首先，政府应该在社会保险中承担一定的财政责任，予以社会保险一定的财政补贴，承担社会保险的运行成本。其次，政府在社会保险中应该充分发挥其监管责任，保证社会保险制度的正常、健康、高效运转，保持基金的保值增值。再次，政府在社会保险实施中的责任应该逐渐降低，将主要集中在监管上，一是因为实施系统庞大，占用资源;二是虽然庞大，但专业化不高，因此可以社会化实施不仅是社会福利的特点，也应该是社会保险的一大趋势。

　　政府在社会福利中的责任。社会福利是经济发展水平和社会文明程度的重要标志【23】。社会福利的发展离不开政府的支持，社会福利的“福利性”特征决定了政府应是社会福利事业的领路人和先行者，政府必须有一定的福利投入以起到示范作用，如建立福利机构、开办福利企业等。随着经济的发展，人们对社会福利的需求会越来越多、层次会越来越高，社会福利的发展壮大需要官民结合、需要充分调动民间力量。这就决定了在社会福利中是政府领衔、社会参与、官民结合的责任共担机制。政府领衔主要体现在对社会福利实施运行规则的制定和对福利机构的监督以及对社会福利事业的财政支持，社会福利的管理和实施则完全可以下放给民间组织。

　　政府在补充保障体系中的责任。补充保障是社会保障体系中制度化程度最低的一个系统，在提高劳动者的福利水平和增强社会总福利上扮演重要的作用，政府应引导和支持补充保障体系的发展，当代中国的发展需要慈善事业【24】，劳动者保障水平的提高也依赖补充保险的发展。政府支持补充保障的手段应该是税收优惠，这是符合国际管理的普遍做法的，如在慈善事业的发展中，世界各国的普遍惯例就是给予捐赠者在捐款额度内个人所得税减免的优惠制度。在财政间接支持的基础上，政府可以出台一些鼓励性的政策来引导补充保障的发展。

　　(三)分层明确社会保障中的政府责任

　　从宏观上来看，提高国民对各种风险的防御能力、保障社会成员的生活，需要构建多层次国民保障体系，它至少应包括社会保障层、单位保障层和家庭保障层。[page]

　　社会保障层次中的政府责任。在社会保障中，政府应该处于主导地位，这不仅是由社会保障制度的公共属性决定的，也是转型期制度变迁过程中政府的当然责任。随着社会保障制度的发展，伴随着责任共担机制的逐渐成熟，政府主导在财政支出上的体现会越来越弱化，而其监管责任会愈来愈强调。

　　单位保障层次中的政府责任。单位保障是指用人单位根据自己的经济效益情况，在参加社会保险的基础上，为进一步增强员工防御养老或疾病等社会风险能力，自行采取的一些具有保障作用的措施机制。如为员工购买商业保险，这是提高劳动者保障水平的重要手段，政府应该鼓励和支持，在一定的缴费比例内予以税收优惠。

　　家庭保障层次中的政府责任。家庭保障历来都是最主要、最重要的保障机制，它因充满亲情、温馨、体现人间真情、宣扬美好道德而优于其它的任何保障方式，但家庭保障作用正在日益减退，社会保障就是作为一种有效补充机制应运而生的。家庭保障的健全、充分直接影响到人的完全感、满足感和幸福感，家庭保障无论在什么时代都应值得提倡。因此，从宏观价值取向到社会保障的具体项目设置及水平设定上都应该与家庭政策相结合。

　　(四)分级明确社会保障中的政府责任

　　分级明确社会保障中的政府责任，就是分别确定中央政府和地方制度在社会保障中的责任。中央政府的社会保障责任。中央政府与地方政府的各项资源不对称，因而优势也就不同，中央政府在宏观把握和整体规划、管理能力上要明显强于地方政府，因此，中央政府应担负社会保障的监督和管理责任，同时还有对地方政府的指导和监督责任。由于不幸者、贫困者的客观存在和地区间严重的发展失衡，为了促进公平，中央财政的支出应侧重于对贫困地区扶贫支持及社会救济、军人优抚安置等方面，以更好地体现社会保障的公平性【25】。

　　地方政府的社会保障责任。地方政府应该更多地承担组织实施责任，地方政府财政应该主要用来弥补社会保险的财政赤字，承担社会保险的运行费用，支持社会福利事业的发展。