社会保障制度的鼎盛及其调整

　　至20世纪中叶，社会保障的思想和理念已经在全球范围内得到了普遍的认同和传播。

　　一方面，世界社会保障制度呈现多元化发展的格局，除发达国家传达室统的社会保障制度外，还出现了发展中国家、社会主义国家的社会保障模式：另一方面，各国社会保障制度的发展都面临着一个共同的问题，即如何建立既符合社会保障本意、又符合本国国情的社会保障制度。对发达国家来说，主要的问题是寻求在保持较高社会保障水平的前提下，减少和抑制庞大的社会保障开支对国民经济的负面影响的机制和措施;对发展中国家和社会主义国家来说，主要考虑如何在经济发展的基础上同步地提高社会保障水平，在完成社会变迁的同时如何使社会保障与经济发燕尾服相互促进和协调。

　　一、社会保障制度在全球范围内迅速发展

　　20世纪50年代至70年代，世界经济印来了高速发展的黄金时期，欧美各国的经济以前所未有的速度向前发展，综合国力大大提升，为实施社会保障制度提供了必要的物质条件。

　　至50年代末，欧美发达国家已基本完成了社会保障制度构架建设，随着经济的发展，各国开始扩大社会保障范围，放宽了享受社会保障的条件，提高了社会保障发放标准。如享受社会保障的范围扩大到非工资收入的农业劳动者、手工业者、商人和自由职业者等。联邦德的失业保险扩大到农业劳动者、家庭服务员和学徒工;奥地利规定自我雇佣者也可以享受退休、伤残、医疗、工伤等保险待遇;法国把社会保险扩大到社会服务行业，并对失去配偶的老人、残疾者发放附加津贴。

　　从60年代初到70年代，西欧国家社会保险费用支出每年平均增长11.6%;到1970年至1975年，每年平均增长15.3%，社会保障费用在国内生产总值中所在地占比重从60年代的20%上升到70年代的30%。下面一组数据对西欧国家在1960年到1981年社会保障费用支出占国民生产总值(GDP)的比例和社会保障支出的年平均增长率作了具体说明。

　　国家社会保障费用的支出占国民生产总值的百分比(%)国民生产总值的年平均增长率社会保障费用支出的年平均增长率

　　196019811960～19751960～1975

　　联邦德国20.531.53.86.7

　　法国13.423.85.07.4

　　意大利16.529.14.67.4[page]

　　英国13.924.92.65.6

　　奥地利17.927.94.56.0

　　比利时17.038.04.59.1

　　丹麦10.229.03.79.3

　　芬兰13.2 4.57.3

　　瑞典14.533.54.08.4

　　瑞士7.714.93.46.9

　　荷兰16.336.14.59.2

　　挪威11.727.14.39.5

　　爱尔兰11.727.14.38.2

　　希腊8.712.86.87.8

　　资料来源：《经合组织观察家》1981年1月号。

　　上图的数据说明以下两点：一是从1960年至1981年，西欧国家社会保障费用的支出占其国民生产总值的比例持续增长;二是社会保障费用支出的年平均增长率远远高于其国民生产总值的御平均增长率。在各项社会保险项目中，发展最快、开支最多的是医疗保险。由于政府在社会保障方面的支出属于非生产性支出(non-productive expenditure)，而不断扩张的社会保障服务的范围和数量，使得政府的社会公共支出所在地占的比重不断增加，其结果造成生产率的下降。社会保障制度的发展与经济发展是相辅相承的，一方面，发展社会保障事业发展有足够的资金支持，另一方面，实行国家干预经济的结果，又必须增加社会福利消费开支，扩大经济需求，从而保证经济持续发展。由于当时西方国家普遍经济繁荣，就业相对充分，国家税收持续增长，使得社会保障费用增长过快所在地带来的种种问题暂时被掩盖起来，但这种“高增长、高福利”的政策为后来社会保障制度发展的困境和福利国家的危机埋下了伏笔。

　　二、社会保障制度的调整和改革

　　㈠背景分析

　　1973年中东石油危机爆发，导致西方资本主义国家普遍出现经济危机，经济停滞不前，通货膨胀居高不下，失业人口不断增加;与此同时，日益增长的社会福利开支已远远超过了国民经济收往返增长速度，已超出了政府财政所能承受的界限，出现了巨大的财政赤字。欧美各国的社会保障制度相继出现了难以为继又欲罢不能的境地。

　　探讨社会保障制度本身不能脱离各国的结构与文化。结构因素如人口、经济、科学等的演化，文化因素如价值体系、意识形态及政策纲领等的发燕尾服，无一不影响该国人民对社会保障制度的期待和需求。近几十年来，西方各国从社会结构到文化思想都发生了很大的变化，这些对社会保障制度都产生了极大的影响，西方各国的社会保障制度因此也出现了较大的变化。在这些因素中，人口老化和失业率上升是不可忽视的直接动因。[page]

　　从欧洲的情况看，近三十年来，欧洲许多国家人口出现负增长，老年人所占的比率一直呈上升趋势，65岁以上的老人已占全国人口的13%～15%，已全面进入人口老龄化社会。据有关资料统计，1980年西欧各国65岁以上人口在每1000个15岁～64岁人口上所占的比重(‰)分别是：德为234，奥地利为241，比利时为271，丹麦为223，西班牙为172，荷兰为177，法国为219，意大利为193，挪威为239，葡萄牙为164，英国为232，瑞典为254，瑞士为207。此外，65岁以上人口与1～5岁人口的依赖比也呈上升趋势。这就意味着整个欧洲的老年人口持续增加，同时伴随着年轻人口的削减，其结果一方面是社会保障税收来源减少，另一方面是社会保障费用的支出加大。老年人口对社会保障制度的需求最大，特别表现在养老金和医疗保险方面。例如，在1980年至1990年10年间，在各国所有公共开支中，养老金针对出的增长最为显著，这表明各国持续不断地将得移转从年轻一代移转到老年一代。在现收现付体制下，许多国家都出现了在职人员与退休人员比例不协调的现象，使缴纳养老保险费的人口与领取养老保险金的人口的比例越来越不协调，就两者的比例而言，德1960年为100:43.1，1970年100:43.9，1979年为100:56.6;意大利1955年为100;6.2，1980年为100:41。1994年，西欧各国养老金支出占全国所得的比率平均约为10%，据预测，到2050年将达到20%。之所以会出现这种情况，主要是欧盟各国越来越深地受社会保护方案(social protection program)理念的影响，使得社会保障所涵盖的范围越来越大，给付水平不断提高，各种保障方案不断推出，这必然导致养老金的支出逐年增长。引外，健康保险的支出与老年人口的增长也有密切的关系，一般来说，老年人的健康成本约为其他年龄层平均健康成本的3至5倍，而且，老年人的流行医疗成本，这必然导致因老年人口的增长而使医疗保险开支加大的结果。

　　就失业率而言，自五六十年代西欧经济发展的“黄金时代”过后，伴随着20世纪70年代中期西方国家普遍的经济滞账，西欧坠入了高失业的深渊而不能自拔。1970年至1979年，欧共体国家的年平均失业率开始上升至4.3%，80年代后急剧上升，80年代初欧共体国家的失业人数占发达国家失业总人数的比重，已从60年代的30%跃升至50%。据经合组织有关资料统计，西欧国家1976年的失业人数为900万，1984年增加到1900万。下图为西欧主要国家1976年和1983年失业人数和失业率的统计：

　　国家19761983[page]

　　失业人数

　　(万人)失业率(%)失业人数

　　(万人)失业率(%)

　　德国1064.6226.49.2

　　法国93.44.3204.29.0

　　英国135.95.7310.513.1

　　意大利142.66.7227.89.9

　　失业率的持续增长，对社会保障制度有着直接的影响。对社会保障制度持批判态度的人更把高失业率归咎于社会保障制度，认为由于实行了失业救济制度，因而鼓励了失业，人们即使不就业，也能得到基本生活保障，使得失业者失去寻找工作的支力。显然，这种看法是片面的，失业率的高小组长 ，归根到底是经济危机和经济增长缓慢所致论题 失业人口的增长，一方面影响了社会保险费的征缴，另一方面，也增加了失业保险给付方面的支出以及其他社会保险费的支出，大大加重了社会保障制度的负担，这一点是毫无疑问的。

　　㈡对社会保障出现危机的理论探讨

　　庞大的社会保障开支加剧了各国财政的不平衡，加重了税收负担，影响了国内投资和产品的竞争力。西方资本主义国家的社会保障制度发展到鼎盛后，终于遇到了前所未有的危机。20世纪70年代末、80年代初以来，西方学者开始研究福利国家出现危机的原因，并从理论层面上进行了检讨。其中影响较大的有密叙拉(Ramesh Mishra)在1984年出版的《危机中的福利国家》(The Welfare in Crisis)一书，书中作者以福利国家的合法化观观点来探讨福利国家存在危机的原因，指出福利国家所面临的危机并不在其支出的庞大，这只是表象而已，真正的危机在于其合法性的丧失。依密叙拉的观点，福利国家发展的转折源于政治权力基础的转变，进而导致政府干预福利服务合法化的丧失。这些观点尽管存在片面性，但充分说明福利国家的危机已不可忽视。1985年菲力普·比恩等人也出版了《为社会福利辩护》(In Defiance of Welfare)，对于福利国家的危机，作者从三个方面进行了深入的剖析。第一方面是财税危机。福利国家用于福利服务方面的财政支出的比重自1950年以来逐年增加，许多国家用于社会保障的开支都在GDP总额的30%左右，这意味着政府将有限资源的相当部分用于非生产性的社会保障项目中，造成生产和消费比重失衡，从而引起国家财税的危机。第二方面是经济危机。经济危机与财税危机有着密切的联系，福利国家实行的各种社会福利措施，是通过国家立法强制实施的，是直接利用国家公权力来实现资源分配的目的，并非利用市场运作的自然规则来分配资源。这种做未能尽管有利于实现社会公平，但同时也引发了一系旬问题：其一是造成民众的就业意愿不高，尤其是对于低技术的劳动力或处于贫困边缘的劳动者，其就业所得与失业救济和其他补贴相比并未有明显提高，许多人宁愿长期处于失业状成也不愿意就业，从而滋生了社会普遍的“养懒汉”现象;其二是影响了企业家的投资意愿，实行高福利的政策，相应就要提高税收的比例，高税收必然影响投资者的投资回报，从而造成投资意愿不高，最终会影响经济的增长速度，容易引发经济危机。第三方面是官僚危机(Bureaucratic Crisis)。为支持福利国家整个福利体系的运作，必须建立起与此相适应的服务体系，这种庞大的服务体系，由此也产生相应的危机，由各个部门组成的庞大的社会服务体系，需要在分配社会福利资源时采取统一的标准，这就难以照顾到特殊群体的需求，各部门之间也难以协调，容易造成资源的重复和浪费。[page]

　　㈢社会保障观念的转变以及采取的措施

　　自80年代以来，随着自由放任的经济思潮的复苏以及结构因素和文化因素的变化，西方各工业国家开始反省福利国家实施高福利政策所带来的问题，由此产生了新一轮的社会保障制度的整合与变革，在各种整合与变革中，首先是各种社会保障理信纸和观念的变化。

　　第一，对政府角色的重新认识。许多研究社会保障理论的学者认为，社会保障的社会分工论将成为未来社会保障发展的重要理论。英国的社会保障理论大师笛姆斯(Titmuss)认为，社会保障制度的实践可分为社会福利、财税福利(fiscal welfare)、职业福利(occupational welfare)三部分，社会保障制度不应在政治组织的设计下，将各种方案混合成一个集体形式。强制性的社会保障形式只是整体社福利结构的组成部分，其他集体干预的方式仍占有重要地位，如税赋优惠或减免、职业福利方案等都是不可忽视的。另一社会保障理论大师辛福德(Sinfield)补充认为，社会保障的功能性定义，应该是在大众认可的社会保障加构之下，所有的工具、方案和制度都应分别呈现其不同的功能选择。换言之，保障一个整体社会安全的工具，不仅是政府——社会福利、财税福利和集体设计(collective arrangement)所需解决的，对个人individual arrangement)的保障也应当同样重视。个人设计所集合的力量持续永恒的和不可或缺的，关于个人设计在社会保障制度中的作用应当得到重新的诠释和定位。

　　第二，重预防胜重补救。与认为社会保障是一种“治闻性政策工具”的观点不同，辛福德提出，社会保障的重心应当在于事前的预防，其次是伤害的恢复(reparation)，最后才是无法恢复原状时的赔偿(compensation)。换言之，社会保障发展的趋势已经从过去只注重所得损失的赔偿，发展到预防人们的损伤至最低程序。社会保障制度本身并不能促使社会更安全，它只是在发生各种风险事故后，做好各种缓和及善后工作。因此，越来越多的人认识到，社会保障制度发展的方向首先应当是提供更多的工作机会，确保人们获得一定的收入，其次才是提供传统的补救式的社会保障措施。因此，更积极的社会保险思想被引入并应用。例如，在失业保险上，重心之一就是要考虑如何扩大就业机会，降低失业率，要为失业者提供更多的培训机会，使其具备再就业所需的知识和技术能。在工伤保险上，更主要的是如何防范职业伤害的发生，将工伤事故和职业病的发生率降到最低，即使职业伤害发生，首先要考虑的也是如何使受伤害者得到治闻和康复，其次才是经济补偿。[page]

　　社会保障观念的变化，导致旅顺种社会保障措施被引入，归纳起来，主要有以下几种：

　　第一，多元化的福利措施。受70年代以来经济增长速度放缓和失业率增加的影响，许多福利国家和由政府提供大部分社会保障费税的国家都面临着严惩的财政危机，福利国家的理念头受到了根本性的挑战。为控制政府在社会保障方面经费的支出，平衡政府的财政支出各国政府开始逐渐改变其社会福利方案的形态。目前，欧洲各国在社会保障措施的提供上，尽管大多数国家政府仍采取某种程序的干预，但其干预的程序和性质已与过去不相当大的不同。总的说来，各国政府在社会保障制度的设计上，多半以保险方案为基础，对其国民提供缴费式的社会保障给付，而且，许多国家都陆续修改相关法令，采取资产调查式的福利给付，实行资格从严的认定。这些措施的实施，使得各国政府在社会保障制度的提供上，不再扮演传统福利给付中惟一“提供者”的角色，而是逐渐转为扮演“减轻负担者”的角色。同时，透过强制性保险的原则，政府要求雇主对其雇员提供最起码的福利给付。此外，各国还通过税赋减免的方式，鼓励民间或企业提供更多的选择性的福利方案供雇员选择，以补充法定基本保险给付的不足。社会福利多元化发展的结果，使各国政府逐渐减少对福利供给的干预范围和程序。尽管各国在该国问题上的步伐并不一致，但也充分表明，政府所扮演的角色在近些年来已有相当大的转变，认过去作为福利的“提供者”逐步向现在国民基本生活的“保障者”和“规范者”的角色转变。

　　第二，福利措施私有化的引入。福利措施私有化，是指将以往由政府免费或部分付费提供的保险项目，部分地转移为个人自行依需要向市场购买。由于政府在社会保障制度中角色的逐步转变，便得越来越多的私人或企业作为福利方案的提供者而出现。福利措施私有化的趋势，一方面是各国政府在财政预算出现困难时所在地采取的对应措施，另一方面，也是市场经济运作的必然结果。英国学者奥辛格斯(O. Higgins)在论及英国社会福利与私有化之间的关系时指出，政府所提供的福利服务品质逐渐降低时，或政府在私人提供的服务品质日渐提升而无未能将自身所提供的福利服务品质作相应提升时，人们选择私人提供的福利服务的情形就会增加。政府角色之逐渐退缩，并非源自剥夺民众领取政府所办福利服务的权利，而是因为消费者自行选择从别处购买其所需用之服务。某种程序的再市场化(或称私有化)即透过消费，而非透过夺取以达成。政府或许可籍有意的或无意的政策的采行，导致人们在一段时间之后，逐渐转向选取私人所在提供的服务，并进而扩增私人服务提供之范围与角色。因此，分析近年来福利服务私有化蓬勃发展的原因，我们认为，除了因经济压力导致政府社会福利预算逐年削减以外，还由于民众在社会保障方面需求的增加，即要求享受更有效率的服务，要求在遭遇劳动风险时能得到更高额或更多的补偿给付。不过，与政府提供的福利服务相比，由私人提供的福利服务或给付，不但在方案上存在着极为显著的差异，而且各私人提供的补充福利方案的性质或财源也存在很大的不同。在这主要是因为私人方案的提出是由个别提供者依据际需要而自行设计的，而且私有化本身并非是指所有经济和成本均由个人来提供，实际上，许多私人补充福利方案都相对得到政府的经费补助。[page]

　　实际上，实行福利私有化政策在具体运作中有利有弊，因此，针对福利私有化政策是否应当推行，存在截然相反的两种观点。主张福利私有化的理由是：⑴从经济学角度看，良性的竞争有助于效率的提高，私人机构之间存在竞争能够有效地促进社会服务及健康水平的提高。⑵私有化方案将原来属于公共支出的部分转达为私人储蓄，从而成为推动私人推插行方案的重要资金来源。⑶在私有化政策的鼓励下，私人市场间的互动得以增加，因此对市场的变化更具弹性，从而能够满足各种职业团体和特别团体的需要。⑷减少科层组织所造成的官僚制。

　　反对福利私有化的理由有：⑴私人部门必须考虑行政成本及收益率，以私人保险为例，其行政成本及收益率大约占保险金额的40%～50%。⑵私人部门有破产之虞，实行福利私有化政策，有可能造成一些私人或企业因经营问题而破产。⑶受通货膨胀的影响，私人经营的营利能力和经营水平也不明确。⑷社会保障制度的税收从公共部门转到私人部门，政府降低税率，对于一个国家的均衡会产生严惩的影响。

　　第三，福利措施向地方化发展。福利措施的地方化，是指福利服务的供给逐渐改为以满足地方社区居民个别需要为目标。从各国社会保障发展的规划看，除中央制定一套共同的制度以供遵守外，近年来也制定了不少弹性的规定以适应福利地方化的需要。欧盟各国和国家内部各地区之间存在生活水平和就业结构的差距，对各国在制定和执行有关福利政策上有较大的影响。就国家内部而言，许多国家都采取了对应措施，来消除地区之间的差距或解决因失业和贫困而带来的社会问题。如法国规定，养老金的给付原则上以60岁为界限，而且没有提前退休养老金或退休前年金的给付，但为了配合地方的需要，法国政府做出一些弹性的规定，在某些失业率较高的地区，年满55岁者若提前离开工作岗位，如果其空缺勤是由一登记在案的失业者递补时，即可领取退休前年金给付。就欧盟各国而言，各国之间的经济仍有较大的差距，如西班牙、葡萄牙的经济水平相当落后，其加入扩大了欧盟内部地区之间的差距，但这也促使欧盟修改其政策并不断加强内部整合。因此，欧盟各国社会和经济凝聚力的成功整合，除了各国采取的措施之外，还有赖于彼此的配合，包括欧盟制定的强有力的整合政策、各成员国相互采取行动、欧盟结构基金重点使用等。

　　㈣国际劳工组织和世界银行的改革主张

　　对于如何解决社会保障制度在各国发展中出现的危机和困难，国际社会给予了积极的关注。国际劳工组织和世界银行都将其作为一个重要的研究课题进行长期的研究，提出各种改革思路的方案，以期能够对各国社会保障制度的改革和调整提供参考。[page]

　　⒈国际劳工组织的主张

　　20世纪70年代中期以来出现的社会保障危机，被广泛关注，各国都在检讨并重新审视已实施半个多世纪的社会保障制度。经济的停滞甚至倒退，究竟是否与社会保障制度有关?国际劳工组织认为，70年代以来出现的社会保障的危机，“不是社会保障结构的危机，而是经济基础由于运营不良而受到侵蚀所造成的危机，社会保障既非经济危机的起因，也非衰退的起因”。因此，国际劳工组织对各国实施的社会保障制度予以积极的肯定，也对社会保障制度的改革提出各种建设性主张。

　　⑴关于社会保障基金的筹集

　　社会保险基金的筹集方式主要有三种，即安全积累制、现收现付制和部分积累制。在发达国家，各种社会保险项目几科毫无例外的地采取了现收现付制许多发展中国家采取了完全积累制还有部分国家采取了部分积累制从改革趋势来看，基金制被认为是更有效率的做法，许多国家纷纷采取基金制。如智利在社会保险制度改革中就放弃了原来实行的现收现付的模式，而采取完全积累的个人账户制度，新加坡在推行社会保险制度时，也无条件地选择了建立中央公积金的个人账户模式，许多发展中国家逐步地推行养老金个人账户模式，甚至许多欧洲国家在养老保险改革中也开始部分地引入个人账户模式，如英国采取的“合同外”养老金计划。这就引发了一个问题，现收现付制和基金制究竟孰优孰劣?是否现收现付制已究余末路了?有人认为，欧洲国家普遍采取的征收高额社会保障税或费的做未能，使其产品的成本加大，导致庆国际市场上缺乏竞争力，从而引发国内的经济衰退并导致失业率高升。对此论断，国际劳工组织持否定态度，认为如果该论点能够成立的话，那么在欧盟各国，社会保障费或税低的国家，其经济发展理应比社会保障费或税高的国家要好，但事实并非如此，结论甚至是相反的，因此，不能简单地对两种模式下结论，现收现付制和基金制不应当是非此即彼的选择，可以采取混合的模式。

　　⑵养老金计划

　　在养老金计划中，首先遇到的一个重要问题是养老保险费的筹集。如上所述，保险费的筹集主要是现收现付制和完全积累的基金制，两者的区别在于;在现收现付体制下，养老金的禽采取统一比率，计划基数与退休前的收入相关;以支定收，不建立基金的储备，养老金水平与养老基金在资本市场的运作没有任何关联。而基金制是建立在储备的基础上，其受益率完全取决于资本市场的运作，退休人员禽的退休金水平与在职期间的收入没有关联，而与基金在市场运作的受益率相关。[page]

　　现将现付体制下的养老保险制度，最大的特点就是限定养老金水平，因而也受到了多方面的批判，一是认为它必须靠巨大的财政支出，而这种运作能否持续进行值得怀疑;二是这种养老金计划无视个人职业生涯中的缴费，不能体现权利义务的统一;三是只能在小范围内实现收入的重新分配，难以缩小贫富差距;四是由于各种因素的作用导致养老金水平下降。要解决这些问题，需要考虑的是如何建立一个更具可预见性和可靠性的养老金制度。为此，国际劳工组织总结了一个养老金的替代方案，即在养老金制度中，将限定水平的现收现付模式和部分或全部与收入相关的模式结合起来。作为限定水平部分的养老金，主要是为了保障退休人员的基本生活需要，也就是说，津贴水平应不低于贫困线水平。按国际劳工组织《社会保障最低标准公约》(第102条公约)规定，参加养老保险30年后，其领取的养老金水平至少为过去收入的40%。与工资收入相关的部分，可以是以收入为基础的限定水平的现收现付模式和低水平的资积累模式，也可能是以个人账户的储蓄额来决定。

　　对于代际之间养老金的转移，在人口负增长的情况下，为了避免在职的一代人支付过高的养老费，应当规定一个最高缴费限额;同时，为了保证缴费中的一部分用于养老金的替代方案，可以考虑进一步的措施，一是推迟退休年龄，二是由财政来补贴基本养老保险中出现的赤字部门，即使第一个措施难以实施，第二个措施仍然是可行的。

　　⑶医疗保险计划。

　　医疗保险制度需解决的问题主要是：将医疗保险的覆盖范围扩大到全体社会成员;设计适应的医疗保险基金筹集模式，以确保医疗保险基金在不同收入和不同需要的人群之间转移;提供高效和优质的医疗服务。实际上，上述问题在西方发达国家已得到较好解决，但与此同时所出现的问题是，国家的负担大大增加了，在实施普遍的和高质量的医疗服务以后。西方福利国家医疗保险费用支出的增长速度远远高于国内生产总值的增长。据统计，20世纪50年代，西方各国普遍的医疗保险费用相当于国内生产总值的4%左右，到80年代，已接近国内生产总值的10%。按德国1996年的统计，8100万人口全年报健康支出为5250亿马克，占当年国内生产总值的11.5%。为了对付持续高涨的医疗保险费用支出，许多国家提出了一系列对策，包括由患者支付部分费用，对医疗用品和医疗服务的收费、用量等进行曲监督并规定预算额度等。但这些措施的效果还是有限。有鉴于此，国际劳工组织建议，在未来若干年内，应不断坚持优先实现最有效地利用医疗保健服务，以调节治疗与预防之间、官方医疗机构和社会授权医疗机构之间的平衡服务，以调节治疗与预防之间、官方医疗机构和社会授权医疗机构之间的平衡关系，使人们能够在自我保健及社会照顾方面的决策中起更大的作用。为此，应当加强卫生和医护人员的专业教育，并特别应当强调：医疗防治的重要性;个人和家庭保健整体方法的重要性;保健经济学;个人和社会对维持与保有强壮体魄和精神的健康所承担的责任;个人有权得到由医疗保健专家推荐的治疗疾病的可供选择的方法。[page]

　　⑷失业保险制度。

　　一直以来失业保险备受争议，原因涉及失业保险的功能是否有效发挥，对失业保险与经济发展的关系如何看待。20世纪50年代，失业保险在全球范围内发展迅速，一是扩大了保险的覆盖范围，二是延长了保险金的给付期限，并提高了给付标准。到70年代末、80年代初，失业保险存在的问题逐渐凸现，主要是受失业率的影响所至，到80年代初，西方各国的失业率由50年代的不足5%上升到12%左右，由此引发许多社会总是。一方面，由于许多国家在失业保险待遇的设计上采取了“慷慨”的做法，而失业率的上升，必须使得失业保险费的开支出持续高涨;另一方面失业人员中，长期失业者占的比重越来越大，还有许多属于老年工人，非全日制的、临时性的工人，这些失一者因为缺乏享受保险待遇的资格而被排除在失业保险范围之外。这就造成了社会保险制度与社会需求之间的矛盾，要解决这些矛盾，国际劳工组织提出了失业保险应向更全面的社会安全网转变的主张。为此提出失业保险应更多考虑社会需要，采取的相应措施包括：对老年的失业工人采取提前退休的做法;降低发放病残津贴的标准;提供针对单亲家庭的资助计划等。此外，应当扩大失业保险的范围，将那些被排除于失业保险之外的重新纳入到失业保险中，并采取积极的失业保险措施，发挥失业保险促进就业的能力。

　　⒉世界银行的改革主张

　　世界银行是联合国有关金融方面的专门机构，在涉及社会保险方面，90年代中期，该银行针对全球人口老龄化的到来，发表了题为《老年危机对策：保护老人和促进增长的政策》的研究报告，对养老保险改革提出了“三支柱”的计划。

　　报告指出，当今世界正面临着人口老龄化的到来。据统计，1990年全世界60岁以上人口近5亿人，为当时总人口的9%强，预计2030年，60岁以上的老年人口将近14亿，占总人口的比例将达到16%，这将对世界经济产生很大影响，尤其是对社会保险制度的影响。由于老年人口比重的加大，许多工业化国家养老保险金的支出已高达国民生产总值的15%，这些国家几乎毫无例外的采取了现收现付的模式，而这种模式最大的问题就是难以应付人口老龄化所出现的危机。面对这种情况，必须重新考虑传统的现收现付的养老保险模式继续运行的可行性，应采取积极对策以防范未来危机的发生。为此，世界银行提出了“三支柱”的养老保险改革方案。[page]

　　第一支柱是强制性的公共管理支柱。该支柱建立在传统的现收现付基础上，由国家来管理，养老保险费来源于国家税收或强制缴费，具有收入再分配的目的。与传统现收现付不同的是，第一支柱的范围和规模应当尽量缩小，仅限于为老年人提供最基本的生活保障。养老金的计算方法，可以基本于收入状况的调查，也可以统一的标准发放。

　　第二支柱是强制性私营管理支柱。该支柱也是通过国家立法强制建立，其最大的特点是采取完全积累式，养老金由私营机构管理，并引入竞争机制。投保人的缴款以及投资收得出终转为个人的退休年金，受益人可以自由地选择投资管理人，也可以采取职业年金计划的形式。这种方案最大的优点，就是能够有效地解决人口老龄化所背负的沉重的债务包袱，而且，通过基金的长期积累，能够为资本市场注入雄厚的资金，带动金融高层的发展。但对于这种完全积累模式所在地带来的风险也应有足够的认识，例如，投资风险大、通货膨胀的压力、运营的成本高等。因此，要发展养老保险有第二支柱，需要有完善的资本市场加以配套。此外，为防止保险金在运营过程中出现的风险，必须加强政府的监管，建立各种风险防范制度。

　　第三支柱是自愿性支柱。该支柱包括自愿的个人储蓄计划或职业年金计划，这是一种完全取决于个人自愿的养老保险计划。各国在实施该支柱时最主要的问题，是政府应否对这种自愿的个人储蓄计划或职业年金计划提供政策优惠，主要是税收方面的优惠。通常来说，优惠政策采取与否，取决于这种优惠政策与该国针对与储蓄相对的最终消费的总体税收政策是否一致。

　　㈤各国社会保险制度的调整与改革

　　社会保险各种理论和观念的变化，对各国社会保险制度的调整和改革产生了重大的影响。如英国代表保守抛力的撒切尔夫人于1979年上台后，率先采取了新的经济政策，对社会保险制度进行了大规模的改革和调整，重点是减少政府对社会福利供给的干预范围和程度。1980年以前，英国政府给国民提供的各项福利(包括金钱和实物)，约占个人所得20%左右，改革后，英国政府一方面采取了降低税率的措施，使得个人拥有了较多可支配的所得，另一方面则是减少由政府直接供应社会福利给付的比例，从而降低政府对社会福利的干预。1986年英国通过了新的社会保险法案，对于原有的社会保障制度进行改革，改革的主要内容是修改由国家管理的与收入相关的养老金计划，具体做法有：⑴改变养老金计发办法，将原来采取的养老金以收入最好的20年为基础为计发改为以雇员在职期间平均收往为基础来计发，降低了养老金发放的基数。⑵对于在2000年以后退休的列入国家管理养老金计划的雇员，将其应享受的养老金的最高比例由25%降低到20%。⑶2000年以后的丧偶者只能在计划中享受其去世配偶的一半养老金。此外，英国政府鼓励企业以“合同外(contracting out)的方式投保医疗保险和退休保险，并规定所支付的保险费可以获得免税或减税优惠。私人如果参加了这类保险，可能不再参加国家的强制性社会保险，或只需投保最低限额的社会保险。英国通过提供选择性的社会保险方案，试图改革过去政府在社会保障上扮演的惟一角色，使社会保险逐步走向多远化的道路。[page]

　　自20世纪70年代以来，德同样受人口老龄化和高失业率的影响，社会保险制度的运行出现了许多问题，导致社会保障支出膨胀，在社会保险的主要项目如养老、医疗和失业保险上，支出的增长尤为显著。1960年养老保险支出为196亿马克，到1993年增加到3177亿马克，增长了15.2倍;1960年医疗保险的支出为97马克，1993年增加到2097亿马克，增长了20.6倍;1960年失业保险支出为12亿马克，1993年增加到1319亿马克，增长了近109倍。面对巨大的财政负担，德出台了一系列改革社会保险的措施，如1992年养老金改革方案中就提出了养老金调整、确定费率和联邦补贴切的自我调节机制，保险经济、社会和人口等框架调节变化时，不需修改立法就能使收支达到相应的平衡。在确定费率上，具体的措施是：缴费收入和联邦补贴与地预见相当，并留在相当于足够一个月肢出的弹储备金，以平衡不可预计的资金缺口;每个日历年度的联邦补贴不仅要随上年度手工资的变化而调整，而且也要随本年度费率的变化而变化;每年的7月1日要根据上年度的毛工资的变化而调整，而且也要随本年度费率的变化 而变化 ;每年的7月1日果根据上年度的手工资和雇员的税收和社会福利支出负担调整养老金。自我调节要使雇员的养老金水平相当于可支入的70%左右。由于人口预期寿命延长，退休人口领取养老金的年限必必然增加，1960年男性领取养老金的年限为9.5年，女性为10年，到1996年分别增加到14年和18年。领取养老金年限的延长，也带来了养老保险费用的增长，为解决该问题，德联邦议院于1997年12月11日通过了，1999年养老金改革法，将所有人员的退休年龄从60岁和63岁延长到65岁，以延长缴费年限，缩短禽养老金的年限。在医疗保险上，针对医疗保险费用的增加，德自1977年以来就制定了许多相关政策以控制医疗费用的增长，例如规定部分药品为病人自费药，削减部分疾病保险津贴，1982年将过去规定的雇员在疗养所疗养每两年可享受4周的全工资补贴改为每3年享受一次，到1996年又从每3年改为每4年享受一次，4周的休假改为3周，此外，还将病假津贴从原来标准工资的100%改为80%。在失业保险上，削减了失业保险津贴，将津贴从原来雇员收入的68%降低到62%，1992年还颁布规定停止发放劳动者因恶劣气候等自然原因不能工作而影响正常收入的补助金。此外，德国不断调整社会保险费率，以扩大社会保险基金总量。例如，养老保险费由原来占工资比例的18.2提高到19.2，失业保险费由原来占工资比例的3%提到6.5%。德试图通过这些改革措施，增收节支，以缓解社会保障制度所面临的压力。[page]

　　20世纪70年年代末、80年代初，世界经济危机对美国产生了很大大影响，美国国内出现了巨大的财政赤字，为了振兴经济，削减财政赤字，美国制定了一系列相关法案，有1981年的《预算调查法》，1982年的《税收公平和财政责任法》，1983年的《社会保障法修正案》，1984年《财政赤字削减法》，这些法案的出台，对社会保障制度产生了很很大的影响，减少了政府的社会保障开支，增加了受益人的负担，并降低了给付标准。在美国所有社会保障项目中，医疗保险是存在问题最多的一项。一方面，巨额的医疗保险费用开支使政府、私营企业和机构不堪重负，另一方面，还有相当多的社会成员并未被纳入到医疗保险制度中。有关资料表明，1970年美国用于医疗保健的公私开支相当于用于教育的公私开支，面1992年，用于医疗保健的开支超过了用于教育加上防务、监狱、农产品补贴、食品券以及对外缓助的全部费用。因此，当1991年克林顿总统上台后，即着手调整美国的社会保障政策，而医疗保险理所当然地成为最先的改革目标。1992年2月美国民主党代表大会通过《致美国人民的新契约》政纲中，提出要改革福利计划以遏制卫生保健费用的猛增，使城市将再次成为得到优质卫生保健、有可能负担得起的住房和体面的学校的地方;政纲主张，所有美国人都应普遍得到优质的、负担得起的卫生保健，严格控制医疗费用。1993年克林顿总统向国会提交了《健康照顾改革法案》，强调“经以能够控制费用上涨和促进可靠健康保险实践的方式，通过为所有美国人提供健康照顾，来确保个人和家庭的安全;改善健康保险的选择权，确认和保护所有美国人的健康权。该法案主张实行全国统一的医疗保险体制，每人持有健康保健卡，由联邦政府、州和地方政府、雇主和雇员来共同负担，通过建立健康联盟、医疗机构重新组合、消费者的自由选择和政府的法规干预，来改革医疗保健制度”。该法案提出医疗保险和健康照顾改革应注意的问题是：⑴健康保险和高质量的健康照顾应确保全体美国人都花费得起;⑵综合健康照顾的福利金应适应不同类别的健康需求，包括初始的、预防性的、专项的照顾，对全体美国人应是有效的;⑶当前美国的高质量的健康照顾应当保持;⑷美国居民应当有机会选择其所能承担得起的各类健康计划、健康照顾提供者和治疗;⑸管理和行政机构的开支负担应当削减;⑹不因高质量或技术改进而继续保持快速上涨的医疗照顾费用势头;⑺医疗照顾工业的竞争应当确保对健康计划和健康照顾提供人者是有效的情形收费合理的;⑻联邦政府和各州之间的合作关系应当允许州及其他方社区设计有效的、高质量的服务于该州居民的照顾体系;⑼全体美国人有责任支付覆盖他们健康照顾的合理费用;⑽健康照顾体系应当建立在现存于美国的强有力雇佣基础覆盖的安排上;⑾惩处舞弊和滥用职权现象应当是迅速的和严厉的;⑿个人的医疗信息应当保密并保护未经授权的公开部分的内容。该医疗改革方案的推出，在美国社会引起了很大的反响，它直接涉及到不同阶层人的利益，最终只能出现一个妥协的结局。[page]

　　日本在社会保障制度改革上，最突出的一点就是对失业保险制度进行改革。日本于1947年颁布了《失业保险法》，开始推行失业保险制度。1974年12月日本废除了《失业保险法》，转而实施雇佣保险制度，以积极的重在预防的失业保险制度取代了过去消极的重在补救的失业保险制度。雇佣保险制度由两部分组成，一是对劳动者失业后的补救工作，包括失业亡命、失业统计、调查失业者的情况的给付失业津贴;二是采取积极措施预防劳动者再失业，具体的措施包括：⑴雇佣安定措施，主要是资助经营状况不景气的企业，使其不裁减雇员，对多余的雇员进行职业培训、专业培训，并照发工资;对高龄雇佣者予以安置，资助雇主继续留用这部分劳动者;对就业难的地区的雇主给予适当资助，使他们能开发新的就业机会，以满足当地劳动者的就业需求;资助雇主更多地吸纳就业难群体，以帮助残疾人就业。⑵能力开发措施，通过各种培训，保证劳动者掌握就业需要的知识、技能，以降低失业的风险。⑶雇佣福利措施，主要是资助雇主向管居的劳动者提供宿舍，为转换工作提供各种咨询服务，资助中小企业为雇员提供文娱设施。通过上述措施的实施，大大缓解了经济危机所带来的失业问题。