亚洲四小龙的社会保障制度初探

　　【导读】同处东亚的新加坡、韩国、中国的香港、台湾地区，社会保障制度的建立和发展呈现出诸多共同点，这与他们所实行的政治体制、经济模式、以及文化因素的相似性不无关系，通过对其社会保障制度的体系、内容和特点的分析，可以从中吸取有益的经验和教训，从而为我国社会保障制度的发展提供借鉴。

　　【关 键 词】亚洲四小龙；社会保障；福利制度

　　一、亚洲四小龙的社会保障制度

　　(一) 新加坡

　　新加坡实施的是以全民公积金制度为支撑的社会保障体系。它主要由四大部分构成: ( 1)公积金制度； (2)公务员社会保障； (3)雇主责任制； (4)其他保障计划。分四个层次:个人、家庭、社群和政府。新加坡的中央公积金制度建立于1955年，是一个以全国立法形式规定的强制性计划。“中央公积金制度规定由雇主和雇员共同按照工资的一定比例缴纳相应的保障金，建成一个中央保障基金。中央公积金局负责该基金的保值增值。等到工人退休或因为各种原因而失去劳动能力的时候，一次性支付给本人或其家庭，以保障其基本生活。”新加坡的公积金涵盖了养老、住房、医疗、教育、投资等多个领域，是一种综合性的社会保障制度。

　　新加坡的公积金制度实行的是会员制，所有的新加坡公民，都必须按雇员月薪的一定比例交纳公积金。每个雇员都有一个自己的帐户，缴款存入自己的户头，其公积金制度具有强大的优越性:覆盖面广、高积累性、高回报率，再加上政府对其运行的支持，每年可获得丰厚的回报。

　　(二) 韩国

　　韩国于上世纪60年代初开始发展社会保障事业。但是，由于战后韩国经济落后，国家财力有限，政策很少付诸实施。直到80年代，随着经济的高速增长为社会保障提供了充足的资金，韩国政府开始转变社会保障政策，逐渐实施“与经济发展水平相适应的分配政策”。1993年金泳三政府上台后，社会保障方面的重点放在现有制度的落实上。

　　韩国的社会保障体系主要分为三大部分: (1)社会保险。由国民自动事前加入，当发生疾病、年老失业或受到产业灾害等情况而失去生活能力或收减少时，由国家或公共团体给予补偿的一种制度。(2)公共扶助事业。主要是由国家提供资金，对于那些失去劳动能力或生活困难者提供帮助，以保障其能有最低限度的生活水平。这实际上是一种扶贫制度。(3)社会福利服务。由国家出资或募集捐款建立一些社会福利机构、设施。向一些有特殊情况而需要得到帮助的人。韩国的社会保障制度以“三大保险”和“四大年金”为主体。三大保险包括:健康保险、雇佣保险和产业灾害保险。四大年金包括:国民年金、公务员年金、私立大学教职工年金和军人年金。其中公务员年金、私立大学教职工年金和军人年金称为特殊年金。国民年金则是以一般劳动人民为对象。年金制度采用公积金的方式对韩国公民的养老保障起着关键作用。

　　韩国的社会保障制度根据不同的人群实行了不同的政策。如国家公务员养老金最早实行，而以普通民众为对象的国民年金直到1988年才出现，到1995年才实行农渔民以及自谋职业者的养老金制度。

　　(三) 香港

　　目前香港的社会保障制度主要由三部分组成: (1)社会保障(类似于社会救济)由政府无偿提供各种社会福利补贴，属于收入保障项目。它主要包括: 综合社会保障援助计划(简称“综援”) 、公共福利金计划、暴力及执法伤之赔偿、交通意外伤之援助和紧急救济构成。(2)职业福利。由雇主为雇员提供。它分为两种形式:一种是强制性的由政府立法强制雇主为雇员提供的各种福利措施。如疾病津贴、工伤保险等。第二种是自愿性职业福利，主要指雇主为雇员提供的职业年金或公积金。(3)社会福利服务。主要包括直接福利、公共住房、和医疗卫生服务。香港的社会保障模式，与欧洲福利国家不同。香港社会保障制度建立的理念基础是基于“大市场，小政府”原则。香港社会保障制度的建立是一个低标起步，低水平保障的模式。由于香港长期以来实行低税制，如果香港建立一个较高标准的社会保障制度，这些资金势必转嫁到纳税人头上，从而动摇其自由港地位，降低其经济竞争力。所以其社会保障政策的制定是保守和谨慎的，极力避免走“福利国家”的道路。

　　(四) 台湾

　　台湾地区社会保障制度的建立主要受制于政府的意志。主要包括:社会保险、社会救助和社会福利三大部分。也可按受保人群分为公、军、教、农四大体系。相比于劳工和农民保障体系的不健全，军、公、教人员除长年享受个人收入所得税减免待遇外，还受惠于以普遍保险为核心的基本保障体系。本人及其眷属享有生、老、病、死等全方位的保障。其中的政治色彩十分昭显。

　　台湾社会保障制度的核心是社会保险。它包括:劳工保险、军人保险、公务人员保险和农民保险四大体系。医疗保险在台湾发展的比较健全，覆盖了台湾的全部人口，实现了医疗保险的统一化管理。全民健康保险于1995年3月正式实施。由台湾全民健保局具体负责。其基本财务原则是:财务独立、公平合理、预算平衡。其资金来源为政府、单位和个人共同负担。其分担比例视参保人身份而定，一般公教人员则单位负担的比重大，政府负担比例为10%左右。农民、渔民则政府承担主要责任，负担比例为70%左右。就业辅导是台湾社会保障体系中一个比较有特色的项目。政府比较注重对劳动者技能的培训，以提高劳动者素质从而达到减少失业的目的，是一种积极的社会援助方式。

　　二、比较异同点

　　(一) 相同点

　　1. 受儒家思想影响较深

　　亚洲四小龙社会保障制度的发展历程都不同程度的受儒家思想的深刻影响。儒家思想注重家庭的道德责任以及人际关系，追求“人不独亲其亲，不独子其子”、“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的大同社会。家庭内家长有教育抚养子女的责任，子女有赡养父母的义务。新加坡政府则直接在社会上倡导儒家价值观；香港重视家庭的保障作用；在韩国、和台湾的社会保障制度中，明显偏向家庭保障，注重家庭的保障功能，具有浓厚的儒家文化色彩。

　　2. 受权威主义政治体制影响

　　亚洲四小龙都建立起权威主义政治体制。权威主义下最突出的一个表现就是国家中心主义。国家中心主义是关于中央集权政治结构在社会保障制度形成和发展的过程中的地位与作用的一种分析方法与理论表述。在国家中心主义理念指导下，这些国家和地区社会保障政策的制定过程无不表现出以下几点共性: ①政府制定社会保障政策是相对独立的处于绝对权威的地位，不因利益集团的影响而改变。②国家总是优先发展公务员的社会保障政策。③随经济发展而相应实行阶段性社会保障政策。当经济快速增长了，为社会保障提供了充足的资金的时候，政府开始发展与经济发展水平相适应的社会保障制度。

　　3. 政府主导的自上而下的发展轨迹

　　亚洲四小龙的政治经济模式对其社会保障制度的建立和发展方式产生了直接的影响，一般来说社会保障是国家或政府应当担负的责任，是由政府主导的一项公共事业。由于这些国家和地区都不同程度的建立起权威主义政治体制，公民的政治参与度很低，民众的意志在政府的政策制度和执行过程中几乎不具有直接的影响。由政府直接推行，自上而下逐步建立并完善。4. 起点低，并维持在一个较低标准亚洲四小龙的社会保障建立之初都采取审慎的态度，起点都较低。首先，这与其经济发展水平有关；其次，这些国家和地区采取出口导向的外向型经济发展战略。主要依靠本国丰富而低廉的劳动力资源，发展劳动密集型产业。廉价的劳动力使其产品价格具有竞争优势，低社会保障使他们维持了劳动力的廉价。

　　亚洲四小龙的社会保障发展低于其经济增长速度，他们的人均GDP值已超过或接近发达国家的水平，但政府福利支出在GDP和政府支出总额中的比重大大低于发达国家。

　　(二) 不同点

　　1. 制度建立的理念基础不同

　　亚洲四小龙社会保障制度的建立都基于不同的设计理念。新加坡倡导“自强自立、自力更生、立足于依靠自己和自己的家庭来解决自己保障问题”。政府尽量不承担社会保障责任而由雇主和国民分担社会保障责任。韩国建立理念为从“先增长后分配”政策发展到后来的“均衡福利国家”的政策。

　　香港地区是基于“维护自由竞争的社会政策理念”。香港的社会保障一直维持在“保障基本生存需要的标准”并建立起以社会救济为核心的社会保障制度。台湾则是基于“官重民轻”的理念来发展社会保障制度的，从它的社会保障分层(工、军、劳、农)以及这四大群体的社会保障实行的时间和保障水平上看，就非常明显了。

　　2. 保障具体实施方式和水平不同

　　韩国和台湾地区的模式较为相近，属于社会保险型自我保障模式，新加坡和中国香港地区相近，可归为储蓄基金式自我保障模式。韩国和台湾地区社会保障体系建立的核心都是其完善的社会保险。而香港的保障体系中缺乏社会保险项目。台湾的社会保障按不同的人群实施不同的保障政策，明显倾向于国家公务人员。韩国的社会保障建立起点和水平相对较高，保障体系较完善，香港则以“维持最基本生活”为宗旨且保障体系没有韩国、新加坡和台湾健全。

　　三、对中国社会保障制度发展的启示

　　(一)与本国经济发展相适应

　　中国的经济发展背景与亚洲四小龙比较相似，都是从战后废墟中发展起来。中国社会保障制度也应当从低水平起步并保持一个与经济增长速度相适应的水平，而不应该盲目的追求西方福利国家的模式。亚洲四小龙发展社会保障的模式虽然给其带来了经济的高速增长，但也不可否认，低福利政策正引起广大劳工的不满。在经济发展的同时也要适当提高人民的保障水平。

　　(二)扩大社会保障覆盖面

　　中国目前城市保障范围还比较窄，广大个体、私营户以及农民工尚未进入保障体系。在广大农村，社会保障还只是空白。政府正积极采取措施，发展社会保障事业，农民的保障问题也会逐步得到解决。

　　(三)重视社会保障法制建设

　　中国的社会保障制度缺乏相应的立法支持。全国人大并没有制定相应的社会保障法。而韩国、新加坡、台湾和香港地区社会保障政策的实施都有相应的立法进行规范。因此，在实施过程中表现出高度的自觉性和规范性。

　　(四)注重非政府组织在社会保障中的作用

　　非政府组织包括慈善机构和一些民间团体，香港的社会保障制度最早是由慈善机构举办和管理的，东华三院是其社会保障制度发展的始祖。慈善机构在香港社会保障中发挥着不可替代的作用。中国的非政府部门在社会保障领域所起的作用则相对弱小，这与中国政府缺乏对非政府部门的财政和政策支持关系密切。