妇女权益保障法与妇女利益实现机制的构建

　　关键词: 妇女权益保障法/利益/机制

　　内容提要: 本文以法律的视角，从利益切入，对妇女权益保障法与妇女利益实现机制的构建问题进行了探讨。文章认为，妇女权利的核心是妇女利益，妇女权益保障法不仅以法律的形式确认了妇女利益，而且为构建有助于妇女利益实现的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制奠定了法律基础。

　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求:“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的关切。”人类社会是由男女两性构成的整体，妇女是人类的主体之一，性别关系是各种社会关系中最基本最普遍的关系。由于历史、经济、社会等原因，男女不平等的社会现实往往使妇女处于不利的地位，妇女的权益更容易受到侵犯，因此，采取切实有效的措施，构建适应妇女维权和发展需要的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制是极为必要的。作为专以妇女为保护对象，主要从保障妇女权利的角度来调整男女两性社会关系的妇女权益保障法，特殊的调整对象和历史任务使它在确认妇女利益和构建有助于妇女利益实现的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制方面具有不可或缺的地位和作用。

　　一、妇女权益保障法以法律形式确认和保护妇女利益

　　利益作为推动社会进步的动力，对经济的发展和法律的进步起着巨大的影响乃至决定性的作用;同样，社会经济的发展和作为上层建筑的法律对利益又具有能动作用。承认人们的利益，就必须承认人们需要权利。在社会主义市场经济条件下，首先要承认追求利益是公民的一项基本权利。[1]把利益与法律联系起来最早可追溯至古罗马的法学家乌尔比安，他以利益为标准，在人类历史上首次提出了公法和私法的划分。公法涉及的是国家利益，私法则涉及个人利益。这种着眼于利益对法律所作的分类方法为后世西方法学家所承继，如近代享有“国际法之父”誉称的格劳秀斯就从利益角度定义国际法。他指出:“一国的法律，目的在于谋求一国的利益，所以国与国之间，也必然有其法律，其所谋求的非任何国家的利益，而是各国共同的利益。这种法，我们称之为国际法。”[2]到了19世纪，德国法学家耶林更是对利益作了精深研究，以他和另一位跨世纪法学家赫克为领军人物的利益法学派得以形成。耶林视权利为法律的目的和根本标志，认为权利就是法律上保护的利益。赫克更是提出，法不仅是一个逻辑结构，而且是各种利益的平衡。在1914年出版的《法解释和利益法学》一书中，他写道:“法是所有法的共同社会中物质的、国民的、宗教的和伦理的各种利益相互对立、谋求承认而斗争的成果。”[3]

　　妇女权益保障法作溪以保障妇女权益、促进男女平等为目的的法律，它以颗章六十一条的篇幅，对妇女的政治权利、文化权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益进行了确认和保护。实际上，妇女权益保障法所确认和保障的妇女权利，在本质上就是要保障妇女利益，实现妇女利益。妇女权利的核心与本质内容就是对一定社会经济结构所决定的妇女利益关系的确认。妇女权利的基本要素首先是妇女利益，妇女利益既是妇女权利的基础和根本内容，又是妇女权利的目标指向。因为“权利是利益的法律外衣，利益是权利的核心结构，抽掉利益这个内容，权利便丧失了财富和资源，成为无用的、虚假的空壳。”[4]利益问题是妇女问题的总根子，妇女问题归根到底是个如何保护和实现妇女利益的问题，是如何保证妇女实现自身与男子平等享有利益的问题。一项妇女权利之所以成立，是为了保护妇女的某种利益，是由于妇女的利益存在其中。正在此意义上，我们或可说，权利是受到保护的利益，是为道德和法律所确认的利益。利益既可能是个人的，也可能是群体的、社会的;既可能是物质的，也可能是精神的;既可能是权利主体自身的，又可能是与权利主体相关的他人的。因此，妇女权益保障法不仅确认和保护妇女个体的利益，而且确认和保护妇女群体的利益;不仅保护妇女自身的利益，而且也保护与妇女相关的他人的利益，如入赘女婿的利益。

　　二、妇女权益保障法为构建妇女利益实现机制奠定了法律基础

　　妇女的利益为法律所确认，这仅仅是妇女利益实现的前提。妇女的利益要想在现实生活中得到具体的实现，还必须建立有效的机制，特别是要建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。在这方面，妇女权益保障法也有相应的规定并发挥着至关重要的作用。

　　(一)妇女权益保障法为协调男女两性的利益关系确定了基本的原则和标准

　　古人云:天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往。在现实生活中，不同阶层、不同群体的利益并不总是一致的，在追逐各自利益的过程中，不同阶层、不同群体之间必然会时常产生种种难以协调的利益冲突，而法律不可能对每一阶层或群体的利益无一例外地都加以平等保护。之所以如此，归根到底乃是基于社会资源的匮乏，法律在直面各种利益冲突时有时只能作出非此即彼的取舍。一旦法律的取舍已定，则其所设定的利益格局就有了合法化的依据与名分。故而，在法治社会里，任何阶层、任何群体或其成员，就只能在法律之下寻求其合法利益了。中国古代法家代表人物慎到曾言:“一兔走街，百人追之，贪人具存，人莫之非者，以兔为未定分也;积兔满市，过而不顾，非不欲兔也，分定之后，虽鄙不争。”慎到的这一兔子寓言极简练生动地表达了法律的“定分止争”功能，与西方法谚“篱笆好，邻居好”如出一辙。

　　目前，我们已经开始进入一个社会结构和利益明显分化的社会，社会日益多元化，协调利益就成了多元化社会的客观要求。利益协调机制区分为经济协调、政治协调、法律协调和道德协调四种方式。法律协调以权利和义务为特征，它通过明确规定人们的权利义务来协调利益关系，维持社会秩序。妇女权益保障法就是通过规定妇女的权利和义务、责任主体的义务和责任来协调男女两性利益关系的。在协调男女两性利益关系方面，妇女权益保障法不仅在一些具体问题上明确了相关的权利义务，而且还明确了在当今社会条件下协调男女两性利益关系的原则和标准，即男女平等和对妇女权益给予的特殊保护。[page]

　　男女平等就是要坚持男女平等的基本国策，保障妇女能够在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子平等的地位和权利，这是确定妇女法律地位和权利能力的最基本的原则。它表明了法律确认妇女同男子一样享有独立的主体资格，享有平等的权利能力，在法律上处于平等的地位。任何个人和组织，包括国家的权力机关、行政机关和司法机关，都不得对妇女的权利能力加以歧视性的限制和剥夺。当然，男女平等原则并不是无视男女的自然生理差异，简单地要求一切相同，而是强调反对性别歧视特别是反对男性特权。在现实生活中，贯彻男女权利平等原则就是要切实保障妇女享有与男子平等的权利，消除男女之间因性别不同而造成的地位不平等。

　　对妇女权益给予特殊保护要求:1、考虑到妇女在生理上有别于男子，她们在参加物质生产的同时，还肩负着人类自身生产的重任，因而国家保护妇女依法享有某些不同于男子的特殊权益，如妇女在经期、孕期、产期、哺乳期享有的特殊权益;2、考虑到现阶段男女之间还存在事实上的不平等，妇女各方面的权利更容易受到侵害，因此国家有必要在法律上采取具有针对性的特殊保护措施，逐步完善对妇女的社会保障制度，以保障妇女权益得到全面的实现。需要指出的是，对妇女实行特殊保护，不是对男女权利平等原则的违反，而是贯彻男女权利平等原则所必然提出的特殊要求。

　　妇女权益保障法所确立的男女平等和对妇女实行特殊保护的基本原则，不仅要贯穿于妇女权益保障法的始终，而且还应贯彻到所有涉及妇女利益的法律法规和政策之中。这是因为，我国立法法明确规定我国的法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例和规章等构成。在这个法律体系中，宪法是国家的根本大法，是母法，是制定其他一切法律的根据。法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的，而基本法律只能由全国人民代表大会制定。妇女权益保障法则由全国人民代表大会制定，所以它是一部地位仅次于宪法的、确认和保障妇女利益的基本法律。因此，妇女权益保障法的有关确认和保障妇女利益的规定，其他任何非基本法律、法规都不得与之相抵触。妇女权益保障法所确认的男女平等和对妇女实行特殊保护的原则，同样是其他法律法规和政策协调男女两性利益关系的基本原则和标准。

　　(二)妇女权益保障法畅通了妇女表达自身诉求意志和利益的渠道

　　如前所述，不同的社会阶层、不同的社会利益群体、不同的社会成员，都有各不相同的利益和利益诉求。为了整合不同的利益和利益诉求，必须建立健全规范的利益诉求表达机制，引导各个社会阶层、社会利益群体和社会成员以理性、合法的形式表达自己的利益诉求。几乎在所有时代的所有国家和地区，利益诉求的多元化都是一个不争的事实。僧多粥少的利益格局往往注定了在分割利益蛋糕中弱势群体极易成为利益受损的一方。利益一旦受损，小则影响发展，大则影响生存。尽力争取更多的生存与发展空间对于任何一个利益集团或群体而言，都源自其自身的利益驱动力。人所共知的国际妇女节，其诞生就是和当时的美国妇女通过游行高呼“面包加玫瑰”来表达自身的利益诉求密切相关。[5]

　　新中国成立以来，我们已经建立起了以人民代表大会制度为核心，包括政党制度、政治协商会议制度、人民信访制度及基层群众自治制度等在内的一整套利益表达诉求机制，它们为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。但是，不同人群在使用这些制度资源的过程中却明显呈现出不平衡性，这种情形同样适用于妇女群体。

　　为了畅通妇女表达自身诉求意志和利益的渠道，2005年修改的妇女权益保障法不仅继续把政治权利放在了各章之首，而且还作了相关的规定:1、从立法角度畅通了妇女和妇女组织参与制定法律、法规、规章和公共政策的渠道。妇女权益保障法第十条第二款、第三款规定:“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见。”“妇女和妇女组织有权向各级国家机关提出妇女权益保障方面的意见和建议。”第十一条第二款、第三款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表。国家采取措施，逐步提高全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的妇女代表的比例。居民委员会、村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。”第十二条第二款规定:“国家机关、社会团体、企业事业单位培养、选拔和任用干部，必须坚持男女平等的原则，并有适当数量的妇女担任领导成员。”第十三条第一款规定:“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会代表妇女积极参与国家和社会事务的民主决策、民主管理和民主监督。”妇女权益保障法之所以把妇女的政治权利放在六大权利(益)之首，并且在修改妇女权益保障法时给予特别的关注，是因为对于妇女群体来说，政治权利是各项权利中最重要最关键的部分。妇女要求得到彻底解放，发挥积极作用，从而实现真正的男女平等，最重要的就是要实现政治权利上的男女平权。妇女是否享有政治权利及其程度如何，不仅是衡量一个国家社会文明和进步的重要标志和基本要求，而且还直接关系到妇女其他权利能否充分实现。妇女只有充分地享有政治权利，能够有机会参与立法和政策的制定，才能够充分地表达自己的意志，才能够在法律和政策的制定过程中发出妇女自己的声音，才能够把妇女的利益写进法律使之成为法律上的权利(力)，才能防止在各种社会运行规则中出现歧视妇女的内容。法律制度实质上是一种利益制度，唯有在立法和政策制定层面争得权利，才能使利益固化于法律条文和政策规定之中，才能在面临不同利益协调时占据有利地位。因为权利是法治的神经，利益是权利的核心，权利是法律所承认和保障的利益，立法的过程实际上也是对利益再分配的过程。法律是一门妥协的艺术，是社会各阶层利益相妥协的产物，除了人们的基本权利外，人类的大多数权利都是在以少数服从多数为特征的民主立法程序中，经过博弈、协商、妥协等手段以法律的形式被确认或受到限制、禁止。表现在立法过程中的权利博弈，其实质就是利益的博弈。只有当法律切实体现了妇女自身利益，妇女的权利才会和利益相统一。因此，使妇女参与立法、参加决策，有充分表达自身利益要求是极为必要的。一言蔽之，妇女维权护益的千里之行，始自立法之源，始自政策之制定。妇女权益保障法对妇女政治权利的注重和保障，特别是对妇女和妇女组织参与立法和政策制定给予特别关注，这其实就是为妇女和妇女组织表达自身诉求意志和利益提供了畅通渠道。2、保障妇女的建议权和申诉权。妇女权益保障法第十四条规定:“对于有关保障妇女权益的批评或者合理建议，有关部门应当听取和采纳;对于有关侵害妇女权益的申诉、控告和检举，有关部门必须查清事实，负责处理，任何组织或者个人不得压制或者打击报复。”3、发挥广播、电视、报纸、杂志、互联网等大众传媒对妇女利益诉求表达的功能。妇女权益保障法第五十四条第二款规定:“妇女联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利益的行为，可以通过大众传播媒介揭露、批评，并有权要求有关部门依法查处。”[page]

　　(三)妇女权益保障法为涉及妇女利益的矛盾调处提供了法律依据

　　妇女问题是个社会问题，涉及妇女利益的矛盾也存在于诸多方面，这就必然要求在解决涉及妇女利益的矛盾时要采取综合的方法。一方面，要针对具体的矛盾问题，动员各方力量，立足于协调关系，理顺情绪，增进理解，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，建立解决妇女权益问题的经常化、制度化调处机制;另一方面，要依法及时处置妇女的合理诉求，努力消除不和谐因素，从源头上解决矛盾，尽可能地把矛盾和隐患化解在基层，解决在萌芽状态中。

　　建立健全矛盾调处机制，依法、及时、合理地处理涉及妇女利益的矛盾，调整好各利益主体之间的利益关系，是维护妇女权益的一项重要工作。妇女权益保障法对此也作了相应规定，赋予了有关机构、组织和公民调处涉及妇女利益矛盾的权利。妇女权益保障法第四十六条规定:“禁止对妇女实施家庭暴力。国家采取措施，预防和制止家庭暴力。公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体，应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供救助。”第四十条规定:“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉。”第五十三条规定:“妇女的合法权益受到侵害的，可以向妇女组织投诉，妇女组织应当维护被侵害妇女的合法权益，有权要求并协助有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法查处，并予以答复。”第五十五条规定:“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解……”第五十九条则规定:“违反本法规定，通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格的，由文化、广播电影电视、新闻出版或者其他有关部门依据各自的职权责令改正……”

　　(四)妇女权益保障法为妇女利益实现提供了保障救济措施

　　尊重和保护妇女的权利，特别是保障妇女利益的实现并非易事。妇女权益保障法对此作了如下规定:1、为某些行为设定了禁区。妇女权益保障法不仅从正面规定和确认了妇女的权利，而且还从反面对侵害妇女权益，妨碍妇女利益实现的行为予以禁止。如第二条第四款规定:“禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女。”第十六条第二款规定:“学校在录取学生时，除特殊专业外，不得以性别为由拒绝录取女性或者提高对女性的录取标准。”等等。2、在明确保障妇女权益是全社会共同责任的同时，强调政府是保障妇女权益的主体。妇女权益保障法第四条规定:“保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织，应当依照本法和有关法律的规定，保障妇女的权益。国家采取有效措施，为妇女依法行使权利提供必要的条件。”第六条规定:“各级人民政府应当重视和加强妇女权益的保障工作。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内做好妇女权益的保障工作。”3、强调了为妇女利益实现提供的制度保障和社会环境。如妇女权益保障法第二十八条规定:“国家发展社会保险、社会救助、社会福利和医疗卫生事业，保障妇女享有社会保险、社会救助、社会福利和卫生保健等权益。国家提倡和鼓励为帮助妇女开展的社会公益活动。”第二十九条规定:“国家推行生育保险制度，建立健全与生育相关的其他保障制度。地方各级人民政府和有关部门应当按照有关规定为贫困妇女提供必要的生育救助。”4、规定了相应的法律责任和救助措施。权利是由法律确认的，也是由法律保护的。为了保证权利的客观实在性，法律必须为权利的实现设立相应的保障。它一方面要预防侵害权利行为的发生，另一方面还应有在预防机制失效的情况下辅以相应的救助措施。西谚云:无救济则无权利。这一谚语点出了法的可诉性特征。所谓法的可诉性，是指法律作为一种规范人们外部行为的规则，可以被任何人(特别是公民和法人)在法律规定的机构中(特别是法院和仲裁机构中)通过争议解决程序(特别是诉讼程序)加以运用的可能性。[6]妇女权益保障法重在“保障”二字，可诉性也应是它不言而喻的重要特征之一。

　　在现代社会纠纷解决体系中，法院已越来越成为最主要最权威的纠纷解决主体。权利的有无最终得由法院确认，相互冲突的权利主张最终得由法院裁决，受到损害的权利最终也得由法院救济。如前所述，妇女权益保障法不仅以明文的形式确认了妇女的诸多权利，更重要的是保障了妇女的权益，而保障妇女权益的有效办法之一就是让侵害妇女权益的行为人承担相应的民事、行政或刑事法律责任。明确具体的法律责任既定，妇女权益保障法就真正成为司法的依据，具备了一定的“可诉性”。[7]因此，修改后的妇女权益保障法，一方面增加了侵犯妇女合法权益行为人的法律责任，如第五十六条规定:“违反本法规定，侵害妇女的合法权益，其他法律、法规已规定行政处罚的，从其规定;造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第五十八条规定:“违反本法规定，对妇女实施性骚扰或者家庭暴力构成违反治安管理行为，受害人提出请求的，由公安机关对违法行为人依法给予行政处罚。受害人也可以依法向人民法院提起民事诉讼，请求侵权损害赔偿。”第五十九条规定:“违反本法规定，通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格的，由文化、广播电影电视、新闻出版或者其他有关部门依据各自的职权责令改正，并依法给予行政处罚。”另一方面，增加了追究有关部门和工作人员不依法保障妇女权益的法律责任，如第五十七条规定:“违反本法规定，对侵害妇女权益的申诉、控告、检举，推诿、拖延、压制不予查处，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其所在单位、主管部门或者上级机关责令改正，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。国家机关及其工作人员未依法履行职责，对侵害妇女权益的行为未及时制止或者未给予受害妇女必要帮助，造成严重后果的，由其所在单位或者上级机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。违反本法规定，侵害妇女文化教育权益、劳动和社会保障权益、人身和财产权益以及婚姻家庭权益的，由所在单位、主管部门或者上级机关责令改正，直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分。”因此，法院在审理涉及妇女权益的案件时，就应当依照妇女权益保障法和有关法律的规定判令相关责任人承担相应的民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。除此之外，建立妇女陪审员制度让妇女直接参与法院的合议庭审判工作或对审判人员进行社会性别意识培训，都有助于在案件审理中对利益受损的妇女予以有效的司法救济。[page]

　　综上，妇女权益保障法与妇女利益实现机制的构建有着密切的关系。妇女权益保障法本身就是确认和保护妇女利益的法律，它为妇女利益实现机制的构建提出了明确的指向和原则要求。而科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制的建立健全，既是妇女权益保障法的规定要求，也是妇女权益保障法全面贯彻实施的表现。