浅谈建设工程监理施工与安全生产的关系

伴随着经济建设的飞速发展，基本建设规模日趋扩大，建筑施工活动愈加频繁。在带来经济高速发展的同时，由施工中安全事故带来的负效应也越来越引起人们的高度重视。施工安全生产问题并不是什么新问题，但由于施工生产的特殊性(多为露天作业、流动作业、高空作业;作业环境差、条件差、人员素质变化大等)，使得这一问题始终未得到有效控制，安全生产事故屡屡发生。不但给人民生命造成威胁，也给国家财产造成损失。如何探求一条行之有效的防控之路，笔者认为除了强调作为安全生产第一责任人的施工单位要全面加强安全体系的建立和完善、加强自我监控外，同时需要有一支来自外界的监管力量，对其安全生产进行监督和管理。
　　
　　《建筑法》第四十三条规定“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理……”，也就是说法律上规定了施工安全生产的监管部门是各级建设行政主管部门。但是，政府部门的管理是宏观上的，很难具体到每一个工程的每一个环节。针对这一情况，目前有的地方建设行政主管部门，为了加强安全生产的监督力量，以政府的名义行文，要求建设工程监理企业承担起对施工单位的安全生产监管工作。但我们知道，建设工程监理实施的前提是“建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同”(《建筑法》第三十一条)。监理工作的内容是“对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”(《建筑法》第三十二条)。也就是说，从法律规定上讲，建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权。只有与建设单位订立书面委托监理合同，明确了监理的范围、内容、权利、责任和义务等，工程监理企业才能在规定的范围内，代表建设单位行使监督权。由于施工企业是安全生产责任人，建设单位对此无直接利害关系，因此建设单位在与监理企业签订委托监理合同时，并无此项委托。这就形成了一方面是建设行政主管部门的规定和要求，一方面是受工程委托监理合同的约束的格局，一旦发生安全生产事故责任很难界定。而从目前我国实行的建设项目管理制度来看，监理企业确实是担当这一角色的最佳选择。如何协调这一矛盾，笔者认为可以从以下几方面进行调整:
　　
　　一、加强立法工作
　　
　　施工安全生产责任重大，在强调对施工企业严管的情况下，应明确法律关系。既要明确安全生产责任人，也要明确监管部门，同时明确职责范围，明确责任及其法律后果，使责任人、监管部门均具有责任和义务。同时对监管部门也要赋予相应的权利，给予合理的服务费用。此法律关系的确立在现有法律条文的框架下，至少应以地方法规的形式确定。
　　
　　二、补充、完善工程建设委托监理合同文本
　　
　　1、现行的工程建设委托监理合同文本仅在“监理人权利”(第十七条第8款)中规定:“对于不符合规范和质量标准的工序、分部、分项工程和不安全施工作业，有权通知承包人停工、整改、返工。”考虑到安全生产的重要性，在“监理人权利”条款中，应增加一款“对建筑工程安全生产的监督、检查权。”并强调:“监理人应对施工组织设计中的有关安全生产措施、技术方案、组织管理、检查验收等项内容进行审核和批准。对不符合或达不到国家安全生产规范要求的，应责令施工企业修改和完善，直至完全符合要求，并得到监理人的批准。”
　　
　　2、在“监理人的责任条款”中应增加监理人对承包人违反经监理人审批的施工组织设计和方案，擅自改变或降低施工安全生产的有关规定、设施等标准而发生安全生产事故，使其造成损失的不承担责任。
　　
　　3、在监理报酬上应考虑施工安全生产监理的内容适当提高取费标准。
　　
　　4、由建设单位在委托监理合同中与监理企业签订委托安全生产监理内容。
　　
　　三、监理人对建筑施工项目的安全生产监理应着重以下几个方面
　　
　　1、严格审查施工组织设计中有关安全生产的保证体系、技术措施、防护措施等。
　　
　　施工组织设计是指导施工企业进行规范、有序施工的技术性文件。严格施工组织设计审查，可以从源头上把好安全生产关。首先要审查施工组织设计中施工安全生产保证体系是否健全、完善，责任制是否层层有分工、层层抓落实，运行路线是否畅通，是否可形成一个有效的安全生产监控落网络;其次要审查安全生产技术措施是否健全、完善，内容是否切合本地区、本工程实际，尤其是对采用的新技术、新工艺、新设备、新材料，其安全生产技术措施是否切实可行;再次要审查用于施工现场的安全保护用品、材料是否安全、可靠，数量能否满足施工要求。对上述主要问题的审查要认真、仔细，对不符合规范要求的内容坚决不得批准，并责令施工企业改正后方可签字。
　　
　　2、抓好安全生产技术措施的落实，要以抓工程项目部的安全生产监控网络为主，监督检查其有关内容的落实情况。要把好材料、工序、分项、分部工程的安全生产检验关，从材料、机械使用到施工技术、操作规程均应按规范要求进行检查。另外，对从业人员要求持证上岗，严格禁止使用无证人员，以减少安全生产隐患。
　　
　　3、做好施工安全生产的日常监理工作。由于施工企业在职工安全生产教育方面以及安全生产控制能力方面可能存在这样或那样的缺陷，从而难免出现这样或那样的安全问题，如现场用电、脚手架搭拆、安全网封挂、脚手架、板搭设、物料提升架使用、施工现场配戴安全帽以及施工中技术操作问题等等。因此，监理人对施工安全保证体系必须常抓不懈，同时要通过检查、巡视等手段强化安全生产监理工作，发现问题及时提升架使用、施工现场配戴安全帽以及施工中技术操作问题等等。因此，监理人对施工安全保证体系必须常抓不懈，同时要通过检查、巡视等手段强化安全生产监理工作，发现问题及时下达监理通知，对较大的隐患要采取下达停工令等手段，责令施工企业进行整改直至达到规范要求。
　　
　　4、及时做好有关安全生产监理工作的资料整理和归档工作。安全生产责任重大。目前全国建筑业安全生产形势十分严峻，在强调施工企业加强自我管理的同时，如何加强监管工作应成为我们目前迫切需要解决的问题。