谈建设规划变更与售房合同履行问题

　　我国城市建设实行严格的规划管理制度。建设项目规划经政府规划行政主管部门批准后，建设单位变更原定规划必须报原批准机关批准。但是，城市房地产开发建设的商品化，使建设规划变更不仅涉及行政机关审批，而且还影响到售房合同的履行。

　　从商品房建设规划变更与售房合同履行两个方面来看，房地产开发企业在开发建设过程中变更建设规划有以下四种情况：

　　1、开发商既未经审批机关批准又未与购房人协商变更售房合同擅自变更规划。这种情况下，开发商的行为既违反了行政法律又违反了民事法律的规定，应承担行政和民事两种法律责任。

　　2、开发商经审批机关批准并与购房人协商变更售房合同后变更规划。这种情况下，开发商的行为符合行政和民事法律规定，不产生法律责任问题。

　　3、开发商未经审批机关批准但与购房人协商一致后变更规划。这种情况下，开发商与购房人协商变更规划的行为无效，开发商仍需承担行政法律责任。

　　4、开发商经审批机关批准但未告知购房人而变更规划。这种情况下，开发商的行为符合行政法律规定，不需承担行政法律责任，但其行为是否构成民法上的合同违约，应否承担违约责任以及如果构成违约如何赔偿购房人损失，目前存在着较大的分歧和争议。

　　本文仅就第4种情况，从房地产与周边环境的关系出发，分析建设规划与售房合同的关系，探讨开发商应否承担以及如何承担违约责任的问题。

　　一、关于房地产与其周边环境的关系

　　房地产作为商品，与其他商品一样具有使用价值和经济价值，但是，房地产不同于一般商品，其作为不动产所独有的位置固定性和环境制约性，是商品房区别于其他动产商品的本质属性。

　　房地产的位置固定性，是指房地产固定于一定的土地上，其空间位置不可移动。房地产的这一属性包含两层含义：一是其自身所处的地理空间的位置固定不变;二是其与周边的环境(即山川、河流、湖泊、海洋等不可移动的自然事物和城市政治、文化、娱乐、购物、交通等不可移动的城市设施)之间的空间关系固定不变。房地产的位置固定性说明，现实中的任何一处房地产都是处于特定地理位置、具有特定周边环境、并与其环境具有特定空间关系的特定物。

　　房地产的环境制约性，是指其自身的使用功能发挥和经济价值衡量对其周边环境优劣的依赖关系。房地产的这一属性也包含两层含义：一是其某些特定功能能否发挥作用，取决于是否具备该项功能所需的环境条件，并进而决定其是否具有与该项功能相对应的经济价值;二是其某项功能发挥程度受制于其相应环境条件的优劣，并进而影响其相应经济价值的高低。房地产的环境制约性说明，某处房地产的周边环境对其使用功能和经济价值具有内在的、必然的、直接的影响作用。

　　周边环境对房地产使用功能的影响，是由房地产与其特定环境的密不可分性所决定的。任何房屋只能在其特定的周边环境中使用，其使用功能只能借助于周边环境发挥作用，房屋使用价值高低在很大程度上取决于周边环境的优劣。随着社会发展和生活水平的提高，为满足人们在基本居住要求之上不断增长的改善居住条件的需求(其中主要是追求优雅、舒适等精神享受需求增长)，我们一方面选择和利用特殊环境为依托，设计、建造以满足特别需求为目的新型居住区，另一方面又不断改造城市文化、娱乐、购物、交通等公用设施，改善环境，以充分发挥现有住房的使用功能，提高其使用价值。这不仅体现出周边环境对发挥房屋使用功能的支持作用，也更加强化了房屋使用功能对周边环境的依赖性。

　　影响房地产经济价值的因素多而复杂，但在诸多因素中，有用性、稀缺性和有效需求是决定因素。其中尤以其有用性最为重要，它是房地产经济价值赖以产生和存在的基础。有用性的核心是具备满足某种消费需要的使用功能，因而，周边环境对房地产使用功能的影响必然在其经济价值中得到反映。

　　环境对房地产经济价值的作用，最直接最集中地反映在城市土地价格中。房地产经济学区位论把自然地理环境、社会经济环境和交通条件环境共同作用下的地域空间称为土地区位，并通过对城市土地区位地租的分析和市场价格的比较研究，揭示出土地价格的空间差异。研究结果表明，在城市土地价格的决定因素中，区位处于核心因素的地位。从而从理论上说明了周边环境对房地产经济价值的决定性制约作用。

　　房地产的位置固定性和环境制约性表明，每处房地产都有是处在特定环境中的特定位置上的特定物，其使用功能需借助于周边环境的辅助而发挥作用，其经济价值包含了周边环境的价值因素。土地、房屋、环境三位一体，是房地产概念的固有含义。改变其周边环境即改变其本身，其原有的使用功能和经济价值亦均随之发生变动。

　　二、关于建设规划与售房合同的关系。

　　已购房业主因开发商中途变更规划改变了原规划所设定的环境而蒙受损失的事实，已得到人们的普遍承认，但多数人认为，由于售房合同对变更规划或周边环境变化均未特别约定，因此，只要变更规划已经政府批准且规划变更未改变已出售房屋的位置、空间形态和内部结构，让开发商赔偿业主损失就缺少法律依据。

　　本文认为，这种观点忽视了房地产与一般商品的本质区别及规划文件与售房合同的内在联系。

　　1、经批准的规划文件是售房合同当然的组成部分。

　　商品房不同于一般商品，它是特定环境中特定位置上的特定物。其特定性不仅是指自身空间形态、内部结构、地理位置的特定，还包括周边环境及其与周边环境的空间关系的特定。售房合同中对所购房地产的自身技术性特征(如房屋结构布局、所用建筑材料及其在区内的位置、与区内其他建筑物、构筑物和其他公用设施的空间关系等)一般均无明确约定，但是这些未定内容均由施工图和规划图详细规定。描述房屋自身特征的施工图纸是售房合同的组成部分，这一点无人提出异议，那么，规定房屋所在小区环境特征的规划图为什么不是合同的组成部分呢?事实上，根据一般合同规则，合同书之外说明商品特征和性能的文件都是合同的一部分，只不过一般商品特性与其环境无关，因而不存在对其环境说明的文件。人们由此而产生偏见，误认为有关商品环境特性的说明不是对商品特性的说明。这显然是对商品房特殊属性和一般合同规则的双重误解所产生的错误认识。

　　房地产由不动的土地、固定的房屋和特定的周边环境共同组成。现代城市建设实行严格的规划管理制度，任何一处房地产的自身形态和周边环境均由政府批准的建设规划预先确定。开发商生产经营、购房人选购使用这一特殊商品，必须以政府批准的建设规划行为依据进行，因此，经批准的规划文件作为售房合同的重要组成部分，是理所当然的事情。[page]

　　2、双方当事人对所购房屋的特定环境有共同一致的认识，形成了对环境的口头约定。

　　开发商选择某地进行开发，是基于对其周边外部环境的充分认识，开发商对小区内部进行规划设计，对其中每一建筑设施及其相互关系都进行了精心布置安排。购房者选择在该小区购房以及选购其中的此房而非彼房，同样是基于对小区内外环境及其所购房屋在该环境系统中的特定位置和空间关系的了解和掌握。在实际购房过程中，一般都是购销双方依据开发商按批准规划绘制的小区平面图、立体效果图或者沙盘模型，经反复比较才最终敲定的。购销双方对所购房屋的特定内外环境的充分一致认识，是订立售房合同的基础。尽管这一共同认识没有写进书面合同，但协商一致即成立合同，而并非必须以书面形式为要件。

　　3、售楼广告中的小区图形，是双方合同约定的特定未来环境。

　　开发商为吸引购房者而印制设计精美的广告画册。这类画册中一般均配有根据批准规划绘制的小区平面图和立体效果图。图中全面反映出各建筑物、构筑物及公用设施的平面形状、立体造型及其相互之间的空间关系。商业广告是要约邀请，但《合同法》规定：“商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。”该法对要约的规定是：“(一)内容具体确定;(二)表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。”广告册中的小区平面图对该区内特定环境的反映无疑是具体而确定的，开发商对严格按照平面图布置环境的意思表示也是确定无疑的，因为它是经批准的规划图的翻版。由此可见，小区平面图是设定居住环境的要约。购房人经对小区内外环境反复比较后，最终决定购买该小区中的某处房屋，表示出这样的承诺：“我同意该小区的规划设计，决定购买按此规划建成的小区中的某号别墅”。于是，双方对所购房屋周边特定环境的合同成立，广告册中的小区平面图即为合同的形式，小区平面图所反映的特定环境即为合同内容。

　　聪明的开发商在广告册中印有特别提示：“本售楼书有关的内容及图片只供参考之用，所有细节均以政府批准图册及法律文件为准。”企图以此提示规避广告册的约束。但这种提示并不影响购房双方对周边环境特别约定的合同成立，只不过这时的合同形式是政府批准的规划设计，合同的内容是规划图所确定的特定环境而已。

　　4、售房合同的合同价款中包含对特定环境和容积率的约定。

　　别墅区房屋价格与一般住宅区房屋价格相差甚大，该价差主要由环境价值和土地资本构成。选择优美的自然环境建造别墅的基本目的，就是充分利用自然环境资源满足人们享受自然美景的精神需求。自然环境资源赋予别墅区的这一特殊使用功能必然在其经济价值中得到反映并以高额价差形式予以表现。价差中的高额土地资本则由三个部分组成：一是别墅小区外部自然环境所决定的较高的土地价格;二是为营造区内环境所投入的土地资本;三是由低容积率所决定的完成每平方米建筑面积所需要的较大土地面积投入。

　　购销双方对价差的成因十分清楚并最终成交，表明双方不仅对特定周边环境和容积率有同一认识，并且对其作出了经济评价，最终以价格形式作出了合同约定。

　　我们认为，售房合同双方对建设规划所确定的特定环境有着共同一致的明确认识和约定，这一基本事实已经以各种形式表现出来，只是由于人们尚未充分认识到商品房概念中必然包含房屋、土地和环境，不习惯将环境看作商品的固有组成部分，从而对客观存在的基本事实和相关证据视而不见而已。事实上，双方不仅对环境自身的约定十分清楚，而且约定了相应的对价，因此，开发商变更购房时的原批准规划，改变了所购房屋原定的周边环境，应当向购房业主承担违约责任。尽管其行为已经政府批准，但不影响其对售房合同违约的成立。

　　三、关于建设规划与开发企业、购房业主利益的关系。

　　城市居住区规划选址不仅是寻找能够进行建设的土地空间，更重要的是选择与其功能相适应的外部环境;小区内部规划设计不仅确定了各建筑物自身的位置、形态和功能，更重要的是同时确定了发挥其使用功能所需的内部环境。因此，小区建设规划一经批准，其内外环境即已确定。

　　容积率是建设用地范围内的总房屋建筑面积除以该块土地总面积所得到的比率。它既是评价土地利用程度和土地资本效益的重要经济指标，又是控制建筑物数量和高度的综合技术指标。在一定幅度内适当提高容积率会大幅度提高投资效益，因而房地产开发商一般会最大限度地追求高容积率。容积率的提高可以通过提高建筑密度或增加建筑物层数两种途径实现。但是，提高建筑密度必然减少小区内的美化环境用地和道路用地，增加建筑物层数往往屏蔽小区与周边环境的空间联系，阻碍小区对周围景观的利用，因此，提高容积率往往以牺牲居住小区内外的优美环境为代价。所以，以提高容积率为目的变更规划，必然侵害变更前已购房业主的环境利益。

　　以某城市依山傍海顺坡而建的某别墅小区为例：原规划区内建筑均为二层别墅，建筑密度20%，容积率0.35，绿地率45%。开发商由北向南分期分批开发建设。因该市自然环境优美，别墅园区多但有效需求不足，该开发商遂申请变更南部规划，改建四至六层的高档公寓式住宅，并获政府批准。规划变更后小区的建筑密度25%，容积率0.8，绿地率40%。

　　提高建筑密度改变了小区内部环境，道路变窄，绿地减少，其区别于善通居住区的花园般内部居住环境已被破坏，增加建筑物层数则切断了北部别墅与南部海洋景观的空间联系。该小区规划变更后，“住花园小区，看碧海兰天，清新自然，心旷神怡”的别墅区悦目赏心的精神享受功能因环境的破坏而不复存在，以此特殊功能为基础的环境价值亦随之消失，北部别墅的经济价值发生功能性贬值。同时，由于容积率的提高降低了别墅所分摊的土地使用权数量，造成别墅自身所含有的无形资产损失。

　　开发商因规划变更提高了容积率而获得巨额利润，购房业主则因规划变更改变了原有环境而遭受房屋使用功能障碍和经济价值贬低的双重损失。

　　四、关于开发商违约赔偿的范围。

　　经政府批准的规划变更，对原定环境的改变是不可逆转的和永久性的。因此，如果环境有重大改变，致使购房人的原购房目的不能实现，则应根据《合同法》第九十四条的规定，允许购房人解除合同或退房，并由开发商赔偿购房人损失。[page]

　　实践中对赔偿额的确定有较大分岐：一种观点认为，购房人退房时，开发商应退还购房人购房款并承担其利息，购房人已装修入住的，还应赔偿购房人装修费和二次搬家费。另一种观点认为，购房人退房时，开发商不仅应按合同原价退还购房款，还应按原规划条件下该房在退房时的市场价格，赔偿购房人的增值损失。我们赞成第二种观点。房地产的保值增值功能是其固有的经济属性，投资房地产实现投资增值是购房人购房的经济目的，原规划条件下的房屋在退房时的市场价格与合同价款的差额，是购房人应得和可得的增值利益。按照《合同法》第一百一十三条的规定，该增值利益损失应由开发商给予赔偿。

　　如果购房人不要求解除合同或退房，则应由开发商赔偿购房人房屋贬值损失和分摊土地面积减少的无形资产损失。房屋贬值额应为所购房屋按原规划环境条件和现环境条件分别估价所得价值的差额。无形资产损失应按变更规划前后的容积率差值乘以土地的现时价值求得。土地的现时价值应包括土地的购入价格、追加的土地投资和土地的增值。

　　结束语：

　　房地产由不动的土地、固定的房屋和特定的周边环境共同组成，开发商不仅应当向购房人交付特定地点上的特定房屋，还应当按照原定规划营造特定环境。国家工商行政管理局和建设部在2000年制定的《商品房买卖合同》示范文本中，增加了“规划、设计变更”的合同条款，反映出行政主管部门对这一问题的充分认识。但本文认为，即使合同书本身对此没有明确约定，司法实践中亦应从广义上理解和解释售房合同，充分保护购房人的合法权益。