启动民间投资需要应急的政策调整

一、 启动民间投资应成为当前政策作用的重点

1998年统计表明，尽管政府下了很大的力气，但是民间投资并没有被启动。在国有经济固定资产投资增长19.6%的情况下，个体投资仅增长6.1%，集体投资则下降了3.5%，非国有经济投资合计仅增长8%，比1997年还减少了0.8个百分点。在采取了积极的财政货币政策以后，非国有投资增幅不升反降，这种现象应引起重视。从平均增幅来看，问题就更加突出：1980－1998年19年间，非国有投资的年均增幅达到27.3%，高出国有经济近9个百分点，而1998年却出现比国有经济降低11.6个百分点的大转折。从投资主体的类型来看，与80年代非国有投资中主要依靠集体和个体经济的投资带动不同，90 年代尤其是1992年以后，股份制、外商开始成非国有经济投资活动的主力军，在1993－1996年的4年内其平均增幅高达55%以上。但在1997年、 1998年两年间，其投资增长速度也骤降至12%左右。

目前我们不难以对1999年非国有经济的投资情况作出准确估计，但一些因素表明，前景并不乐观。从一季度的投资形势来看，一是在行业结构方面，投资增长主要表现第一和第三产业。第二产业投资基本处于停滞，而非国有投资却大多集中在第二产业；二是在投资的地区分布方面，西部地区增长最快，增幅达到 32.5%，东部和中部地区增幅分别只有18.5%和23.6%，而东部地区恰恰是非国有经济最发达和集中的地区；三是在资金来源方面，外商直接投资实际发生额比上年同期下降了14.6%，增幅下降了近30%，合同金额的增幅则接近于0，如果二、三季度仍然持续这种状况，今年外资在拉动非国有经济投资方面的作用将不复存在。

尽管今年政府投入的资金力度不会低于去年，但是继续加大财政投资的余地已经有限。因此，如果不采取有效措施启动民间投资，去年国有单位孤军作战的局面很可能重现，并且不排除经济出现增长乏力的情况（最新统计表明，1－4月固定资产投资同比增长18.1%，比一季度回落了4.6个百分点）。进一步看，即便国家财力还能支持，依靠大量扩张政府财政支出来刺激经济也绝非长久之策。这不仅因为政府投资活动的效率低于民间投资，更由于大量财政支出会对民间投资产生 “挤出”效应。美国著名经济学家弗里德曼不久前指出，日本过去几年一系列刺激经济的政策之所以没有效果，就是因为大量政府财政支出“挤出”了民间投资。为了保证今年经济增长目标的实现和经济的持续发展，当前亟待转变政策重点，围绕刺激民间投资这一重心，对政策的作用方式和政策结构进行调整。
二、 民间投资不振的原因

与国有经济相比，非国有经济具有很强的投资约束机制，预期投资收益率是民间投资活动的主要约束条件，当前民间投资不振正是预期投资收益率不高造成的。而预期收益率之所以不高，除了买方市场条件下市场需求不足的因素以外，还有其他原因。

1． 长期以来形成的歧视性投资体制限制了民间投资的投资范围。

在长期计划经济体制下形成的向国有经济倾斜的投资体制，使得非国有经济在选择投资项目时受到很大限制，难以进入具有较高预期投资收益的领域。即便在一般竞争性领域，民间资本的投资范围也是很有限的。例如商业，既非战略部门又不是国民经济的支柱产业，本应是非国有经济的活跃领域，但实际上国有经济的比重仍占到近50％。尽管某些行业并没有明文明规定不许非国有企业投资，但非国有企业无论在项目审批还是在一系列配套条件上，办事都比国有企业难得多甚至办不成却是不争的事实。这种人为限制投资活动范围的做法导致的一个严重问题是，优质的非国有企业很难通过投资将企业资源在不同产业之间进行调整，结果是大量企业只能挤在少数行业内相互效法，恶性竞争。尤其是当这些行业由于投资过度出现了供大于求以后，一些富有竞争力的企业由于难以寻找新的投资价值的项目，其投资意愿必然会急剧下降。

2． 金融体制改革滞后造成非国有企业筹资困难、投资成本过高。

尽管近年来国家开始重视中小企业的金融服务问题，各大银行都成立了中小企业贷款部（委员会），但从实际情况看收效甚微。原因有二：一是防范金融风险确实强化了银行的贷款风险约束机制，但与约束机制相匹配的利益激励机制却没有相应建立，银行往往一味强调“没有好项目”而回避风险，缺少主动进取、努力驾驭贷款风险的精神。二是从成本、风险和效率的角度出发，不同规模的金融机构有着不同的服务定位，与经济的多层次相对应，金融机构体系也应是多层次的。例如大金融机构主要为大企业服务，中小机构主要为中小企业服务。而目前能够为中小金融机构体系还没有建立起来，受自身商业利益所限，政府要求大银行为中小企业服务的做法往往难以得到响应。由于非国有经济（以中小企业为主）缺乏信贷支持的问题并未得到解决，必然造成企业投资成本升高和预期收益降低。
3． 政策导向转换迟缓

由于建国以后我国一再出现投资过热而很少面对投资不足问题，有关部门如何刺激投资活动缺少心理准备，以致未能根据经济大环境的变化及时调整政策，使一些具有抑制投资效应的政策仍在延续。例如现行税制中采用的生产型增值税，仅允许抵扣原材料、半成品中所含的增值税，对投资品所含的增值税则不允许抵扣，同时固定资产折旧在成本构成中高的产品税负也明显偏高。结果必然是抑制投资活动，不利于企业技术改造。再如在近年来各部门出台的促进企业技术进步和高新技术转化的各类政策中，均没有鼓励投资的优惠政策（除开发区外）。一些发展很快的小企业反映，由于刚设立时注册资本很少，银行不肯贷款；想用公司的未分配利润增资，但又被视同分红要交纳个人所得税，因此对于企业下一步发展来说，资金成了大问题。

此外，现行财政政策也存在着矛盾之处：政府一方面加大财政投资以拉动经济，另一方面却一再强化税收力度。目前企业普遍感觉税收压力很大，有的企业反映连明年的税也已经被征走。今年一季度税收增长26.1%，即便扣除不可比因素，也呈现出远远超出经济增长率的高速增长态势。这种政策所产生的效应恰似一脚踩油门、一脚踩刹车，对投资活动的影响可想而知。

上述问题表明，仅靠财政加大向基础设施的投资力度和政府一般性号召是难以调动民间投资意愿的，需要进行应急政策调整，采取能够切实提高预期收益率的有效措施。

三、 有关建议

1． 调整征税办法

由于税收压力过大，目前各地方税务部门普遍采用了按照税收计划而不是税法征税的做法。鉴于这种税收方式对企业发展损害极大，建议停止现行层层压任务、包指标的做法，真正按照税法征税。由此产生的税收不足部分，可以考虑采用适度增发国债的办法解决。根据有关研究，与市场经济国家已经存在的赤字和债务规模相比较，我们在运用国债这一政策工具方面还有一定余地。尽管增发国债也存在着风险，但与支持企业发展相比较，这个风险还是应该承担的。一国经济之根本是企业，如果企业的发展能力受到损伤，则害莫大焉。

2． 放开部分领域，拓宽非国有经济投资空间 当前国企改革的一个重要内容，就是要对国有资产进行战略重组，使有限的国有资源能够得到有效和集中的配置。结合这种结构性调整，可以考虑分步骤地对非国有经济进行产业开放，通过国有资产的退出为非国有经济提供新的投资空间。具体方式可以是：

第一， 从门槛低的行业开始，选择数个一般竞争行业如商业和旅游业，对非国有经济出让国有股份。由于通过股市退出的难度较大，可以通过私募或公开招投标的方式进行产权转换。

第二， 采用TOT方式吸引民间资金（包括外资），这种以转让未来一定期限经营权（而不是所有权）收回投资资金的做法，可以有效地加快投资进程，提高投资效益。

第三， 在财政对基础设施的投资中吸收非国有资本，采取国有资本与非国有资本联合投资的方式建设。

3．进一步降低金融机构的存款准备金的利率，加大金融机构的经营压力

第6次降息以后，金融机构存款准备金的利率降低为3.24%。这一水平看起来低于1年期储蓄存款3.78%的利率水平（低0.54个百分点），但由于储蓄存款的综合利率一般均低于1年期利率，加上企业存款（大多为低利率的活期存款）因素后，金融机构吸收存款的综合利率将更低。如果根据过去的经验数字测算，目前吸收存款的利率水平约在2.6%左右，明显低于准备金利率。这意味着金融机构左手获得存款，右手上存中央银行即可获得稳定的利差收入。在贷款风险较大的情况下，金融机构当然会选择上存的做法，超额存款准备金率也就居不下。为了推动商业银行努力去为资金寻找出路，增加其改善经营的压力，建议进一步降低存款准备金利率，或者对超额存款准备不再支付利息。

需要指出的是，应急对策只能解决一时之需，如果供大于求已经成为常态，刺激民间投资将成为一个长期的政策中介目标，需要政府从观念、政策和体制等方面入手，通盘考虑刺激民间投资的对策问题。