公用企业改制的政策及依据

　　公用企业改制有别于传统竞争性领域的国有企业改制，后者属于竞争性行业，在国有资产战略性调整的大背景下，将逐步全部退出。而前者由于承担着城市公益性职能，关系到社会公共利益，关系到城市经济和社会的发展，其国有资本的进退令人关注。具体体现在以下三个方面。

　　第一，公用企业的公益性特点决定了国有资本必将长期存在。

　　从公用行业角度看，政府作为出资人尽管可能不是公用行业中最有效率的运营主体，但是作为关系民生的公用行业来讲，政府始终是相关责任的直接承担者。因此在公用企业改制中国有资本不可能像在某些竞争性领域那样一次性大部分甚至全部退出，其公益性特点决定了国有资本的长期存在。

　　第二，公用企业改制后在追求企业经济效益同时必须履行其社会职能。履行社会职能是公用企业的天然属性，其不应当在改制后放弃承担社会职能而仅仅追求经济效益。因此公用企业的公益性特点决定了其改制后必然在注重经济效益的同时履行相应的社会职能。

　　第三，公用企业国有资本的部分退出为推进市政公用行业发展带来了新的机遇。由于我国过去各地市政公用行业建设投资主体单一且资金缺口大，地方市政公用行业发展缓慢。在公用企业改制过程中，以国有资本变现收入作为市政公用行业的追加投资，通过滚动投资滚动发展必将带动地方市政公用行业建设的飞速发展。 国有资产管理体制的重大调整是中央及地方国有企业加速改制的标志

　　去年召开的十六大会议中，对我国国有资产管理体制进行了重大调整，其中赋予地方政府履行出资人职能即是重要内容。从过去的国家统一所有，地方分级管理转变为现在的国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，这充分说明作为地方政府其已经完全享有了出资人的权益，完全可以根据当地资源的配置需要自行决定所属资产的拍卖、转让。因此在中央国有资产管理体制重大改革的背景下，中央及地方国有企业的改制必将提速，作为地方经济布局全面调整的关键一步，地方所属市政公用企业积极稳妥的推动产权制度改革势在必行。 经贸委、财政部等部委出台的文件为国有企业改制提供了新的政策导向及操作依据

　　十六大召开后，国经贸企改[2002]859号，财企 [2002]313号等部委文件的出台，为各地国有企业的改制提供了进一步的政策导向及操作依据。其中国经贸企改[2002]859号文对于主辅分离辅业改制分流安置富余人员提供了具有操作性的指导意见。而财企[2002]313号文件则为适应建立现代企业制度需要，促进国有经济结构调整，对企业改制中有关国有资本管理与财务处理的行为进行了规范。上述文件的出台表明，国有企业正面临改制加速的时期，因此对于国企改制中早已落后一步的公用企业来讲，其更应紧抓机遇，加速产权制度改革。 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的出台是公用企业改制的重要指导意见

　　2003年初在全国建设工作会议上上，建设部汪光焘部长指出，积极稳妥地加快市政公用事业市场化进程是2003年着重抓好的几方面工作之一。其中加快市政公用企事业单位改革，对市政公用事业单位逐步由企业化管理向企业过渡，对国有独资的市政公用企业，进行规范化的公司制改造，形成合理的股权结构和科学、效能的经营管理体制，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体和市场主体是本次会议有关公用企业改革的重要精神。 建城[2002] 272号《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》从行业主管部门角度进一步就公用企业的改革提出了指导性意见。其中开放市政公用行业市场及建立特许经营制度是公用行业加快市场化进程的关键一步。

　　在市政公用行业市场开放方面，文件鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。同时允许跨地区、跨行业公司参与市政公用企业经营。这充分说明公用企业由过去的单一投资主体(地方政府)正向多元化的投资主体转变。另外允许不同地区不同行业公司进入公用行业参与经营为公用企业进一步市场化提供了有利的政策支持。 在建立市政公用行业特许经营制度方面，文件指出应采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。作为市政公用行业逐步市场化的重大改革，建立特许经营制度有其重要意义。具体体现在以下两点。

　　第一，特许经营制度是公用行业主管部门转变其管理职能的具体体现。由于特许经营制度以协议方式明确了委托方(地方政府)与受托方(公用企业)间的权利及义务，因此特许经营制度的建立使公用行业主管部门的职能发生转变，其职能由过去的直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场。

　　第二，特许经营制度为公用行业探索市场化改革做出了有益尝试。公用行业的公益性特点决定了其市场化模式不可能完全照搬其他行业的市场化模式。公用企业的相对垄断性也决定了其不可能像其他放开行业一样在同一地方存在多个经营主体，因此特许经营制度兼顾了公用行业的现状及发展，是其探索市场化改革的有益尝试。

　　地方实践表明公用行业探索市场化进程取得了宝贵经验

　　从近几年各地实践看，公用企业在探索改革模式和发展方向上进行了可贵尝试并取得了一些宝贵经验。无论是早期将部分资产出售或招商引资解决发展问题，还是尝试进行产权制度改革，转变经营机制以探索其改革模式，公用企业始终在其公益职能和企业化行为方面进行探索。因此应当说各地公用企业的实践为其今后的企业改革提供了宝贵经验奠定了良好基础。

　　公用企业的改革关系民生大计，关系各地的改革、发展、稳定，其特点决定了公用企业的改革必将任重道远，而不可能一蹴而就。在我国关于国有资产管理体制重大改革的背景下，在各部委关于国有企业改革的指导性文件出台的精神下，在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台的指引下，结合地方公用企业改革的宝贵经验，如何进一步推进市政公用行业市场化进程，转变主管部门监管职能，加快各地公用企业的产权制度改革，转换公用企业经营机制必将成为有关方面及公用企业共同探讨的话题。