地方企业改制新解与地方发展趋势评述

地方企业改制新解与地方发展趋势评述

冯兴元

改制背景:地方辖区竞争在加剧

改革开放以来，我国辖区政府间竞争强度在加大，竞争强度与以下因素有关： 辖区的开放度；辖区政府对来自内部和外部的竞争压力的感知；地方分权程度； 地方的市场化程度；上级政府对下级政府的控制能力；对上级政府财力的依赖度； 辖区自身独立财力的大小；辖区内部经济主体的意识形态；辖区政府制度学习、模仿和创新；辖区所在区位条件等等。
我国各辖区的开放程度是不相同的。随着我国市场化的推进，各辖区人员、资本、资源、信息、知识、货物和服务的跨区流动规模和方向是不一样的。越是封闭的地方，单向流动和双向流动的频度就越低，辖区政府对外部竞争压力的感知程度就越低。在较封闭的地方，市场化程度一般也低，计划化管理的成分就越高，来自内部居民、消费者、投资者、生产者等等的压力就越低，再加上辖区领导人并非真正通过选民选举产生，辖区政府对内部竞争压力的感受较低。
行政分权和经济分权程度越高、市场化程度越高，辖区政府对竞争压力的感知就越大，辖区间制度竞争就越剧烈。
辖区间制度竞争的过程实际上也是一个哈耶克（Hayek）意义上的发现过程。哈耶克认为竞争是一个发现过程(Hayek：1968/1969年，第249-265页)。在辖区间制度竞争中，辖区政府发现知识和信息，包括制度信息，根据对制度成本和收益的感受作出调适性反应。因此，我国辖区政府间竞争是一种不断调适的重复博弈过程。
辖区政府的财政对上级政府财政支持的依赖度越大，由于辖区间政府竞争的能力就越弱，竞争强度就越弱。
辖区所处区位条件同样也属于辖区政府的竞争条件。区位条件好的地方，竞争条件也相应较好，辖区竞争能力也相应较强。
辖区经济主体文化意识形态与整个辖区的竞争意识直接相关。一般来说，存在两类文化意识形态：其一为“达摩”意识，即非竞争意识，这是以服从为天职、随遇而安的意识（柯武刚、史漫飞，2001年，第278－279页）。这种意识形态影响辖区政府的制度学习和制度竞争；其二为竞争意识，这种意识促使辖区经济主体通过积极的制度学习和制度竞争改善其生活和生产条件。
此外，在我国转型阶段，辖区领导人是否具有政治企业家精神，它直接影响到制度学习、制度模仿和制度创新。这对于辖区间制度竞争行为有着很大的影响力。

二次改制：地方主体也参与了新订规则：

我国国有企业和集体企业改制是行政经济的市场化过程。无论是国有经济，还是乡镇集体经济，都属于行政经济。其特点是国有资产或者乡镇集体资产的所有权没有人格化，产权不明晰，产权主体缺位，政企不分。改制也是就是集体产权明晰化和民营化的过程。
我国各地方的大规模一次改制发生在90年代初，最主要改制形式是把乡镇集体企业改制为股份合作制企业。股份合作制的功绩和不足在全国都一样，它不属于一种稳态的公司形式。一旦企业做大或者股东结构发生变化，股份合作制形式就没有了优势，让位于产权更为明晰、产权主体不缺位的其他公司形式。股份合作制更像是一个整合各种产权成分的平台，什么样的股份，无论是集体股还是私人股，都可以整合进来，然后贴上一个集体所有制企业的标签。这样，它实际上也保护了许多“红帽子”企业的发展。一次改制的另一个好处是，至少“公产”和“私产”以股份形式进行了切割和明晰。实际上，这也为以后的改制奠定了基础。但是，只要乡镇村行政部门不减持股份，集体产权就以另一种形式、即以集体股形式存续。这样，一次改制并不能根除原有乡镇集体企业的弊病，因为产权明晰了，但政企仍未分开。政企分开的前提是地方政府减持股份，直至退出控股地位。
在我国各地进行大规模一次改制的同时，我国私营企业日渐登上了历史舞台。1988年6月，我国颁布私营企业暂行条例，私营企业才取得合法地位。在此之前，私营企业没有一个统一的名称，比如人们使用“专业大户”、“个体大户”、“雇工企业”和“新经济联合体”等名称（张厚义、明立志主编，同上，第26页）。根据统计，1992年，我国私营企业数目为13.9万家，从业人数为231.9万人。到1999年，私营企业数目达150.9万家，从业人数为2021.5万人。
又据统计，苏南乡镇企业全部资产利税率在80年代中期为20%,到了90年代中期只达5%到6%（常征：2001年，第39页）。比较全国集体企业和苏南乡镇企业的资产利税率，80年代中期两者差不多处于同等水平（19.13%与20%）,90年代中期苏南还不如全国水平（全国集体企业为8.91%，苏南乡镇企业为5%-6%。这里苏南乡镇企业还包含非集体企业。但是，当时苏南乡镇企业以集体企业为主，因此两者之间仍有一定的可比性）。
苏南模式中的体制问题是随着市场竞争的加剧日渐暴露的。乡镇集体企业越来越像国有企业，得了“国企病”。凡是国有企业具有的弊端，它都拥有。产权不明晰，企业效率低下，负债企业数目增多，企业负债也在增多。企业负债对地方政府造成了巨大的压力。比如，1995年苏州市乡镇企业资产总额约达879亿元，负债总额约为542亿元。资产负债率近62%（常征：2001年，第39页）。江苏省社科院的一项对吴县、吴江、太仓、昆山4市6个乡镇111家镇办企业1995年报表资料随机抽样调查发现，资产负债率为70.43%,其中资产负债率高于70%的企业占被调查企业的58.56%,负债率高于100%的企业占到被调查企业总数的18.92%（常征：同上）。正因如此，至少对经营不善企业，存在改制需要。
对那些绩效不好的企业加以二次改制，这是容易理解的。即便如此，当时基层地方政府的思想阻力仍然很大，基层地方官员虽然强烈感受到不得不改制，但是有些官员担心集体资产流失。一些中层地方官员也顾虑重重，具体表现在，直到1996年，苏南一些个别地方干部想带头改制都几乎无一例外受到上级部门某些领导的阻挡。这说明无论是在地方基层还是在中层（省、地市），都存在着两种力量，一种是阻碍改制的力量，一种是赞成改制的力量。债务问题是困扰地方政府的重要问题之一。比如，无锡市钱桥镇村民集资创办了一个村办企业，由于企业亏损，集资款不能退回。1997年，村民们愤怒地涌上312国道，阻断交通数个小时（常征：同上）。此类事件还惊动了中央，引起广泛注意,对江苏省政府最终同意、而且进而改制起了很大的作用。可以说，如果说改制是一种规则的改变的话，那么规则的改变不单单是上头省地市政府开几次会就定下来的。与其说是“上定”，毋宁说是“倒逼”的产物。乡镇集体企业的所有者、债权人、经营者、基层政府官员等等，实际上都参与了新规则的制订。
社科院地方政府竞争课题组在苏州市下属某县级市调查中了解到，当时为推进二次改制，县市级政府还各乡镇到处做部分基层干部和村民的工作，大谈“瓶子原理”和“苹果原理”。一个瓶子瓶底破了，修修补补，仍要漏水，不如换个瓶子；一堆苹果烂了，削去坏的部分吃没坏的部分，还不如直接扔掉这堆苹果吃新的。扔掉“破瓶子”和“烂苹果”毕竟是摔去负担。这说明二次改制的难处，如果上下级干部和村民对乡镇集体企业治理结构差和绩效低下没有深切感受，二次改制肯定难以进行。这种感受是随着私营经济的蓬勃发展和外部竞争的愈演愈烈而日益加深的。1997年亚洲金融危机的爆发实际上对包括乡镇集体企业的所有企业都增加了竞争压力和危机感，客观上也从外部推动了二次改制。

二次改制动因新解：地方政府及其官员双赢说

但是，一些学者提出了这样一个问题：既然改制的主要动因是乡镇集体企业治理结构有问题、经济绩效差，但是为什么地方政府也把那些好企业卖掉呢？
最好的解释仍是分析改制的收益和成本。这种成本与收益分析必须区分对地方政府和官员的成本和收益。
一般的分析只集中在分析地方政府的收益和成本，而没有将地方官员的个人收益和成本考虑进去。实际上如果说地方政府代表的是地方“公益”的话，官员作为个人还有“私益”考虑。如果改制只是泽披地方公益而有损官员私益的话，改制很难进行下去。
改制牵涉到一整套程序和环节。从整个操作过程看，对于“公益”和“私益”来说，这是一种双赢博弈。
据史易等人介绍，苏南二次改制的做法很多，不同规模的企业有不同的操作方法。在苏南，对于小型企业二次改制来说，存在三种操作办法（史易、赵小剑、常征：2001年，第36页）：（1）全部出售，多数是独资，少数是合伙；（2）部分出售，保留不动产(房屋、土地)出租，即所谓“售租结合”，由所有者经营，向当地交租金；（3）资不抵债的，在适当剥离债务后，实行“零置换”。对于中型企业来说，改制操作办法是：（1）经营者持大股或控股，有的在30％左右，有的超过50％，往往是一人为主，经营层参加或不参加；（2）除经营层持股外，职工也持股。后者往往占职工总数的大多数，股权约占30％左右；（3）除经营者持股和职工持股外，保留或不保留部分集体股。对于大型企业来说，改制操作办法是：（1）企业“大而盈”，集体资产较多，经营者一时难以拿出巨额资金置换。改制时由集体把土地、厂房、电力设施等固定资产从净资产中剥离，实行租赁经营，流动资产则实行拍卖转让，置换变现；或是把部分集体净资产剥离，通过配股、奖股、借股等形式，直接量化给企业的干部职工；再就是增量扩股，广泛吸纳社会资金入股。（2）企业“大而亏”。第一种方法是整体置换，把企业有用的资产整体置换为新的企业，而债务则留在老企业或乡镇村集体；第二种方法是对那些地理位置优越的企业，把土地置换出来，通过土地解决原企业债务问题；第三种办法是破产。
改制所要求的成本收益公式是：
（1）对于乡镇村政府：改制后来自企业的净收益（收益减去成本）要大于等于改制前来自企业的净收益（收益减去成本）；
（2）对于乡镇村政府负责人及其社会网络：改制后来自企业的净收益（收益减去成本）要大于等于改制前来自企业的净收益（收益减去成本）。
这也是推行改制的约束条件。只有同时满足上述两个条件，改制才能发生。仔细分析上述操作方式，我们会发现成本的敏感性不像我们一般想象的那么大，其原因是：
（1）乡镇集体企业有着社区联系特性。改制的企业，如果涉及集体产权的转让，那么受让方大多仍是地方官员、其社会网络成员以及社区居民。
（2）经营者很多是地方官员自身，或其“皇亲国戚”、亲朋好友，属于其社会网络成员，这也与乡镇集体企业的社区联系特征有关。
（3）员工参与持股对于社区性企业来说，也是容易接受的。
以下理由都支持企业改制：
(1）非乡镇集体所有企业治理机制上存在优势，乡镇村政府处理不好与其集体企业代理人之间的政企关系，正如上层政府处理不好与国企代理人的关系一样；
(2)政策条件对私营企业越来越宽松，私营企业的绩效较好，政府直接投入为零;
(3)政府可以从乡镇非集体所有企业可以收取到大量税款和费用（包括“乱摊派、乱收费、乱集资”），而不需要投入任何无偿资源（比如政府担保、政府提供资金和土地等）；
(4)有些资源，比如土地资源，如果提供给非乡镇集体企业，可以收取租赁费或者使用费；如果提供给乡镇集体企业，收取的费用可能不太多，更多指望的是在收费之外参与按股分红；
(5)出售部分或者全部集体产权可以获得一笔当前资产变卖收益；
(6)只要来自转让集体产权的资产变卖收益加来自改制后非集体企业的税费各种收入之和大于等于此前税费加分红减政府资源投入成本之和，改制对于地方政府就是划算的，因为对非集体企业，今后政府直接投入成本为零；
(7)对乡镇集体企业的直接管理实际上也是对地方政府的直接负担，比如债主和投资人可能直接把矛头对准政府，只要企业事实领导人是政府或其代理人；
(8)企业改制如果发生逃废债务问题，直接损失不由社区或社区成员负担；
(9)企业改制如果涉及资产低估、从而造成资产流失，但流失的那部分资产容易进入地方官员社会网络；
(10)集体企业改制成股份制，还可能通过增股、扩股、或者上市吸纳更多的社会资金；
(11)只要企业留驻本地，不管是“白猫”、“黑猫”，都能对当地经济增长、税收、就业作出贡献；
(12)评价地方官员政绩的标准发生了变化。过去评价政绩的标准是办了多少个乡镇集体企业、创多少产值，现在是当地总体经济规模有多大、财政收入有多少。
（13）集体资产向经营者或者员工的转让，由于经营者往往属于地方干部本身或其社会网络成员，虽然地方干部失去与直接控制企业有关的收益（如公款吃喝等），但经营者获得较大股份，可以全部或者部分弥补地方干部这方面的损失。
根据这些分析，上述推行改制的两个约束条件是通过谨慎选择上述不同的改制操作方式容易满足的。在选择一种改制操作方式时，改制者必须保障地方政府和地方干部的改制净收益大于等于零。

改制结果：地方发展模式在趋同

我国诸多地方发展模式中，论述较多的有6种：苏南模式、温州模式、珠江模式、耿车模式、民权模式、宝鸡模式（唐忠、孔祥智：2000年，第76－89页）。一般来说，所谓“温州模式”，就是指家庭经营和发展个私经济为主的发展模式；所谓“苏南模式”，就是以发展乡镇集体企业为主的地方政府推动型模式；所谓珠江模式，其主要特征是乡镇集体企业加外向型经济。对这三种模式的讨论最多、最广泛、也最令人感兴趣。
地方发展模式不是一成不变的，也不是长生不老的。地方发展模式在不断演化。有些模式断了根，有些模式变了种，有些模式升了级。结果，当我们许多人对某种模式口诛笔伐或者大加褒奖的时候，每个人心目中所感知模式的实际画面实际上不是一回事。
当大家在赞扬“温州模式”的时候，“温州模式”实际上已经扩展、更新、修正和成熟。它已经脱却了“坑蒙拐骗”的形象，家庭企业虽然还很多，但是大企业、名牌企业也不少。这种扩展、更新、修正、成熟的“温州模式”至少已经拓展到浙江全境中的绝大部分地区，因此，就有了“浙江模式”的提法，所谓“浙江模式”，就是扩展、更新、修正、成熟的“温州模式”。
当人们在批评“苏南模式”的时候，却不料“苏南模式”已在苏南基本终结，也就是说，人们是在批评历史中的苏南模式。援引苏州市辖内一个县级市政策研究办主任的话说，“‘苏南模式’已经死亡”。当地持此看法者为数不少。当地干部感受到的是一种轻松感，而不是沉重感。如果要说有沉重感的话，那是在过去，也就是地方干部需要直接管理乡镇集体企业的时候。而在现在，苏南人感受到的是轻松，因为苏南的干部感到卸去了负担。除了轻松感之外，苏南的干部也略有一种失落感：过去我要管理经济，现在不要我管了，我干什么去？此外，作为地方经济发展模式的“苏南模式”虽已基本成为历史，但是苏南经济的高速发展仍在持续、经济结构比浙江更为合理、企业规模也较大。如果正确看待苏南模式，把其历史功绩与其归宿分开看待，再把苏南模式和苏南经济分开看待，那么苏南人应该以其苏南模式史和当前的经济面貌感到自豪，情况也确实如此。
据北京国民经济研究所最新的研究表明，广东省属于1999年我国市场化总指数最高，浙江排名第二，福建第三，江苏第四（樊纲、王晓鲁、张立文：2001年，第17-27页）。可能人们目前已经只记得“珠江模式”主要特点是外向型经济，却不料历史上“珠江模式”的另一特点是乡镇集体企业力量较强（唐忠、孔祥智：2000年，第76－89页）。广东在90年代初期就实现企业一次改制，主要是把乡镇集体企业改为股份合作制企业，实际上是把产权归属明晰化，即把属于“公”的部分和“私”的部分明晰化，但没有解决政企不分的问题。1997年以来，全国乡镇企业都在搞新的一轮改制。广东也不例外。以佛山市为例，该市至1998年底，全市镇村两级已完成转制的集体企业9204个，转制面达81.46%，其中实行股份制的企业13个，股份合作制企业30l0个，租赁企业1493个，承包企业2711个．拍卖企业302个，公转私有企业1063个，组建企业集团12个，其他形式企业600个(农业部乡镇企业局：1999年第58页)。
苏南地区的二次改制也始于1997年。至2000年底，苏南地区的85000多家乡镇集体企业，93.2%已经摘下乡镇集体经济的帽子，大部分成为私人企业、产权明晰的股份制企业和有限责任公司(史易、赵小剑、常征：2001年，第34页)。
浙江省的一次改制和新一轮改制均较早，在全国走在前头。到1998年底．全省61264个乡(镇)、村办集体企业，实现各种形式改制的有56363个，改制面已达到92％(农业部乡镇企业局：1999年，第44页)。从全省已改制的乡镇集体企业看，其中83.6%涉及产权制度的改革形式，已改制为个体私有企业、股份有限公司、有限责任公司、规范化股份合作制企业(比重很低)、动产拍卖、不动产租赁和兼并形式，16.4%的已改制企业未涉及产权制度的改革形式，它们改制为资产全额租赁的企业、资产承包经营及其他形式企业。全省乡镇集体企业8%未改制的企业，大多是一些重点、难点企业，是乡镇企业深化改革的攻坚点，主要是大而好企业、大而亏或资不抵债企业、“小微亏”企业及校办企业、民政招利企业、公益性企业等(农业部乡镇企业局：1999年，第44-45页)。
从上分析看出，乡镇集体企业新一轮改制是全局性、深层次的体制改革，而且明显区别于一次改制。
如果我们按照以下尺度对浙江模式进行一种梳理：其一为企业产权结构；其二为市场与政府的作用(包括法律、政策、制度、行为)，那么我们可以这样来再定义浙江模式（我曾在一文中描述过），把握其特征：(1) 它是一种市场解决模式和自组织经济模式：政府对企业的直接干预少，市场是自组织的，政府限于对经济提供一种授能环境(enabling environment)，承担便利提供者(facilitator)的角色。(2) 它是哈耶克意义上的自发秩序模式（哈耶克：，2000年，第57-83页）。自发秩序是一种自生自发的，非人为设计的，但也是人类行为的产物，它融入了无数个体的分散知识。它不是外部强加的秩序，而是内部生成的秩序。
若按这一“浙江模式”的定义，我们发现各地模式正在朝着浙江模式趋同。这种模式已经成为我国地方发展的实际目标模式,它对我国地方经济的发展有着深层次的影响。

地方经济结构在不断演化

地方经济在结构上的转型努力方向就像人的躯体需要营养，缺什么补什么。地方经济结构是不断演化的。怎么了解“缺什么”？一个途径是地方本身的学习与感知。这种学习与感知来自两个方面：
（1）内部感知：或曰“内观”、内部学习。自身历史积累的经验教训告诉一个地方缺什么。地方干部自身也在不断进行内部学习。比如浙东某县曾经从地级市申请到一笔政府资金，投入本地建了一个水产城，但是商贩们由于更愿意直接到水产养殖场直接与农民讨价还价，农民也更愿意上门服务，而不是即要在水产城设点又得照看池塘，因此水产城成了空城，成了杂货水果蔬菜集市，摊位免费提供。苏南曾经在政府推动下建了一些小城镇，但入住者不多，被指责为搞“空城计”。这两个事例表明了自发秩序的重要性。计划和建构的秩序往往行不通，会导致意料之外的结局。这些教训虽有成本，问题并不大，就算是学费。关键在于干部的内部学习过程将为今后政府行为的规范化打下基础。
（2）外部感知：或曰“外观”。外部感知主要是学习效应和外部性。一个城市的失败做法和成功经验对其他城市有示范效应。上述两个例子可以成为其他城市学习的反例。
其他方面的感知是对市场机会和风险的感知。
我们在此可以举几个通过学习过程了解“缺什么”然后去“补什么”的例子。
我们从调查中还了解到，苏南和浙江等邻近地区都定期交换统计报表。而且邻近地方吸引到什么项目，很快就会被邻近城市了解。苏南、浙江、广东等地经常组织相互考察或者出国考察。
广东省1990、1995和1996年的出口占其国内生产总值比率（即经济外向度）分别为34.3%、85.9%、75.6%。浙江省为12％、19.9%、16.1％；江苏省为10％、19.0%、16.0%。广东省的指标高高居上，浙江和江苏省的指标并无多大区别。
2001年上半年，我国对外贸易的地区结构发生了引人瞩目的变化。上半年浙江外贸出口106.73亿美元，同比增长21.8%,据全国沿海省市之首，比全国平均水平高出13个百分点，一般贸易出口首次超过广东省，跃居全国第一。贸易顺差60.14亿美元，接近全国顺差总额的3/4（张曙光、郭金龙：2001年，第3页）。这说明浙江省的企业也在扩大外需上做文章，它们和当地政府也在学习广东和苏南地区的经验。那种把浙江经济的特点看作为国内市场依赖大、外向型经济成分低的静态看法可能值得商榷。
广东的外向型经济是其命根子，但是，它的经济周期与西方发达国家同步，而与国内关联小。今年上半年，由于美国经济增长放缓，广东省出口受阻，增速明显放缓。深圳市6月份出口增长3%,扭转了5月份出口负增长的不利局面（张曙光、郭金龙：2001年，第3页）。实际上，广东在发生亚洲金融危机以后内患意识增强，开始重视扩大本省产品在国内市场的占有率以及扩大本省内需（卜新民：2000年，第37-38页）。
苏南经济在90年代初以来开始吸收珠江模式的经验，大力发展外向型经济，苏南的一次改制和二次改制则是在吸收温州和浙江等地的经验，逐渐改变政府在企业问题上的行为。
可以看到，地方辖区政府的不断学习将为我国的地方经济更加蓬勃发展提供持久的动力。