1、宅基地使用权是物权,非经登记不生设定之效力;租赁权为债权,无须登记。如果以宅基地租赁权来解决因地上房屋为目的的土地使用,则继承人对房屋享有使用权要以对宅基地的租赁权为基础,也就是说,物权建立在债权基础之上。
2、宅基地使用权登记后,有对世的效力;根据债权的一般理论,债权是相对权,只在当事人之间发生法律效力。这就使得集体组织对土地的责任增大,比如维护土地的义务、相邻纠纷的责任承担等等。而租赁权人(继承人)除对集体组织交付租金之外,原则上不再承担因土地对第三人产生的责任。
3、宅基地使用权的存续期间是无限制的;租赁权的存续期间则由当事人约定,一般不得超过20年。这使得租赁人对房屋的占有和使用因受到土地使用不稳定的因素而受到威胁。
4、宅基地使用权人可以将其上房屋连同宅基地使用权转租他人,以完备其对宅基地享有的用益物权权能——使用、收益;租赁权人非经出租人同意,不得将租赁物转租。因为转租房屋必然意味着宅基地使用权的同时转移,承租人因不享有对宅基地使用权的转租权,使得其房屋的收益权也得不到满足,最终造成资源的浪费。
台湾地区的“基地租赁权”与我国某些学者所倡导的“宅基地法定租赁权”其实并非一脉相承。基地租赁权的标的是“宅基地”,就我国现在的国家垄断土地一级市场的土地制度,宅基地本身是不能作为租赁之标的物的。另外,台湾民法中有关房屋所有权的规定与我国并不相同。在台湾,房屋所有权不能与土地分离而有独立的所有权,“如果基地使用权消灭,土地权人不行使其建筑物之取回权,则依符合之原则,其建筑物永久留于土地所有人之所有,此时土地所有人对于建筑物之利得,民法特规定应按时价为补偿。”⑦按照这个规定,继承人因不享有宅基地使用权就不能继承房屋了。正是因为房屋不能独立于土地享有所有权,所以为了加强对房屋受让人的利益保护,故设计了“基地租赁权制度”。这与我国的土地所有权和房屋所有权分离的制度是不一样的。笔者认为,我国某些学者之所以引入台湾地区的“基地租赁权”来解决我国宅基地使用权流转问题,主要是为有偿使用宅基地提供一种参照途径。其实,台湾地区的“基地租赁权”本身也有物权化趋向。“基地租赁权与地上权接近于同等之地位,租用基地,应由出租人与承租人于契约成立后,两个月内申请该管县市地政机关,为地上权之登记。其期限不受第449条第一项规定之限制(租赁期限不得愈20年之限制)。其性质仍为基地租用权,不过为加强基地租用人之地位,可准用地上权之规定,使其效力几与地上权相等,故亦可称为准地上权。”⑧我国本来就不存在债权法律体系的基础,再去设计物权化的债权,则与我国民事法律体系本身不协调。
基于以上种种缘由,笔者并不赞同在我国法律制度中规定“宅基地租赁权制度”。
(二)、设定限制性宅基地使用权的可行性分析
继承人在继承房屋所有权后,因在形式上或者实质上不再具有集体组织成员资格,而不能继承宅基地使用权时,应该为继承人继续使用该宅基地设定“限制性宅基地使用权”。
1、限制性宅基地使用权的权利属性本质上是用益物权,即由房屋继承人对集体所有的土地,在一定范围进行占有、使用、收益的他物权。采取用益物权的设计,可以让继承人对房屋所有权的行使能有足够可靠的保障。首先,用益物权与所有权都属物权类,这就使宅基地使用权与房屋所有权权利性质相匹配,加强继承人行使房屋所有权的基础权利支撑。其次,用益物权是在所有权的基础上产生的。实际上是根据所有权人的意志或者法律的规定在所有权上设定的负担,起着限制所有权的作用。因此在物权的优先效力上,用益物权比所有权具有较优的效力,即继承人优先于集体所有人使用土地。再次,用益物权人可以享有收益权,支持了继承人在暂时不用房屋时可以出租房屋,不用受到土地所有人的阻碍,避免了房屋闲置造成资源浪费。
2、继承人因继承房屋所有权而享有的宅基地使用权应是一种“限制性用益物权”。房屋得以建立的基础前提是被继承人以集体成员资格无偿获取了宅基地使用权。所以,继承人只能享有不同与一般用益物权的限制性宅基地使用权。所谓限制主要体现在以下方面。
(1)继承人享有的宅基地使用权不是基于继承,而应是基于法律的直接规定,具有法定性,这也是物权法定主义原则之体现。[page]
被继承人过世后,形式上或者实质上不具备成员资格的继承人,或者具备成员资格而已经占有宅基地使用权的继承人,对于房屋可以有两种处分方式。一是将房屋折价转让于还没有宅基地的其他村民,此乃最完善之处理。另一种方式是自己享有房屋所有权。在这种方式下,继承人可以依据法律的直接规定,继而享有宅基地使用权。
(2)继承人对宅基地的继续使用应为有偿使用。
宅基地具有福利性质,宅基地使用权具有身份依附性。如果不具备成员资格的继承人无偿占用宅基地,就破坏了宅基地制度的设立初衷。为了平衡继承人与集体组织的利益,应由继承人向宅基地所有者偿付宅基地使用费。使用费标准应允许当事人通过合约约定,同时应有第三方(如公权力机构)提供的一个基本标准。防止集体组织在与继承人协定使用费时滥用权利,同时也避免双方协定达不成一致,使法定的宅基地使用权流于形式。集体组织则可以用这笔费用改善村民的福利,或者作为救济基金。这笔资金原则上只能用于村民生活之改善,以此弥补宅基地福利功能受限后对集体组织带来的利益损失。
(3)继承人对宅基地的使用具有目的限制性。
不具备成员资格的继承人或者具备成员资格但已经享有宅基地使用权的继承人是基于房屋使用之目的获得宅基地使用权的,所以,在房屋所有权存续期间,继承人不得为使用房屋之外的目的使用宅基地,不得向集体成员之外的人转让房屋、不得用房屋作抵押等等。总之,不能使宅基地使用权流入市场。这也是为了与国家对集体所有土地种种限制相适应。但是,为了物尽其用,应该允许继承人对房屋行使特定收益权。比如继承人可以将房屋出租,不过所获得收益中的一定比例应交付集体作为宅基地使用权的价值体现。
(4)集体组织为了集体的利益,在法定的情形下有权收回宅基地使用权,但对于房屋所有人应给予对价补偿。
随着农村自身发展速度的加快,经营规模、经营体制的变化,整体规划的改变,集体组织为了集体的利益,在法定情形下应享有收回宅基地使用权的权利,无须征得房屋所有人的同意。但是,应对房屋所有人的房屋予以对价的补偿。为了防止集体组织滥用集体利益之名义,所以法律应对具体的情形加以规定,并为房屋所有人设定相应的权利救济途径。
上述构想的最终目的是:在我国现行的农村土地制度框架内,为现实中不可回避的权利冲突提供一种解决途径。期望正在制定中的物权法能够关注到相关问题,构建符合我国经济基础、贴近百姓现实生活的宅基地使用制度。
注释:
① 我国农村土地集体所有权的建立经过了四个阶段:第一个阶段是初级合作社。第二个阶段是高级合作社。各级合作社让农民持有股份,土地所有权转移到社里,集体取得土地所有权。第三阶段是人民公社的建立。1962年,中央制定了新的农村政策,对人民公社予以调整,建立了“三级所有、队为基础”的所有权结构模式。这是土地改革的第四阶段。参见:孙宪忠,《中国当前物权立法中的十五大疑难问题》,载《社会科学论坛》2006.1上。方浩、范新成,《中国农地制度变迁的经济学分析——对1949年以来我国农地制度变迁过程的理论分析》,载《经济与管理论丛》(武汉),2005.5.
② 孙爱平:《论我国农民集体土地所有权》,载《上海市经济管理干部学院学报》,2003年第2期。
③ 刘保玉,《所有权的类型化与平等保护原则的结合》,载《民商法学》,2006年第3期。
④ See Margaret Jane Radin Reinterting Rroperty,The University of Chicago Press,Chicago and London,1993,p.56.
⑤ 黄立主编:《民法债编各论》(上),中国政法大学出版社2003年6月版,第197-198页。
⑥ 韩世远:《宅基地的立法问题-兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》,载《政治与法律》(沪),2005.5.30~35.
⑦ 史尚宽著,《物权法论》,中国政法大学出版社,2000年1月第1版,第202-203页。
⑧ 同上,第188-189页。
综上,农村宅基地是无法继承的,是集体土地所有权。
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