农业用途内改变耕地用途行为浅析

　　众所周知，我国耕地面积减少的原因，除灾毁和退耕还林、还草外，各类非农业建设占用是另一主要原因。事实上，改变耕地用途的现象在农村较为普遍，同样也是造成耕地面积减少的主要原因之一，以调整产业结构、发展农村经济产生的各种名目的“苹果”县、“银杏”县、畜牧基地等，占用大量耕地，导致耕地面积迅速减少，这些改变耕地用途问题的频繁发生，值得农业、国土资源部门给予高度重视和深入研究。笔者就此类尤其是以农业结构调整为名挤占耕地、建设各类破坏种植条件的设施等问题谈一点粗浅看法，与同行们商榷。

　　一、法律的规定

　　按照《土地管理法》和《全国土地分类》(试行)的规定，我国将农用地分为5类27种，即耕地，包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5种;园地包括果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地5种;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、迹地、苗圃6种;牧草地包括天然草地、改良草地、人工草地3种;其他农用地包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地;田坎、晒谷场用地等8种。而我国的《土地登记规则》对农用地的登记是以二级类为准，即按耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地五种来进行登记，其使用权经登记后受法律保护。《基本农田保护条例》第九条规定：省、直辖市划定的基本农田占本行政区域内耕地总体的80%以上。即除非农建设用地预留地外，基本农田占90%以上，也就是说目前的耕地面积中的绝大部分都是基本农田，应对其进行特殊保护。

　　二、存在的问题

　　目前我国农村实行的是联户承包责任制，按照确定使用权受法律保护的规定，广大农村对耕地改变用途的情况较为普遍：一是将耕地中的望天田、旱地改为各种名目的园地，如果园(苹果、梨、枣、杏、核桃、板栗等)、桑园等;二是将耕地中的望天田、旱地等改为苗圃、培育各种树苗;三是在耕地中挖塘养鱼;四是将耕地改为各种场地，这主要是一些临时用地，如砖厂、堆料场、停车场、间歇性集市等;五是在耕地中建设各种名目的畜禽养殖小区，如生猪养殖基地、奶牛繁殖基地、肉鸡饲养基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是将耕地出租给他人搞各种非农建设。八是将耕地出租给他人取土烧砖等，所有这些，都违背了《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》和我国现行的相关政策规定。

　　三、违反的法规

　　如果说将耕地改变用途为园林、林地等还不致破坏土地的耕作条件，那么，挖塘养鱼、毁田挖沙等则属于破坏耕地的行为，而将耕地改变用途为各种场地、养殖用地等则很可能无法复垦，从某种程度上说，已构成了土地违法行为。

　　《土地管理法》第四条明确规定，国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。由此确立了耕地用途管制制度;第十二条规定，依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续，而《农村土地承包法》第二十三条规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确定土地承包经营权,第九条规定了国家保护集体土地所有权的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。

　　具体来讲,对于在耕地中挖塘养鱼，将耕地改为各种场地，在耕地中挖砂出售，将耕地出租给他人做非农建设，在耕地中取土烧砖等，其行为违反了《土地管理法》第三十六条第二、三款规定的禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等和禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法律规范;也同时违反了《农村土地承包法》第十七条规定的承包方有维护土地的农业用途，不得用于非农建设，依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害的义务,以及《基本农田保护条例》第十七条规定的禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体、废弃物或进行其他破坏基本农田的活动，禁止任何单位或个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法律要求。

　　至于将耕地改为各种名目的果园，在耕地建设各种畜禽养殖小区,将耕地改为苗圃，其行为违反了《农村土地承包法》第二十一条规定的发包方应与承包方签订书面承包合同，且必须注明承包土地的名称、坐落、质量等级、承运土地的用途，违约责任等。这些都违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中确定的基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途，禁止占用基本农田挖鱼塘，种植或其他破坏耕作层的活动的规定。

　　四、引发的思考

　　目前，农民改变农用地用途的现状主要有三个方面，即土地管理法律法规禁止的改变用途行为,土地承包法禁止的改变用途行为,直接用于农业生产用途向间接服务于农业生产用途的改变,这值得我们从事土地管理和农业管理的人士深思。

　　建设用地范畴的界定问题。现行的法律法规所规定的建设用地，是指营造建筑物、构筑物和其他造成原土地生态利用条件难以恢复的土地。包括城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，交通水利设施用地，旅游用地，军事设施用地等。就其定义本身而言，具有建筑物、构筑物和造成耕地难以恢复的特点。现在的禽畜养殖基地和设施农业用地，产业化程度高，不仅投资大，而且科技含量高，涉及到照明、采光、取暖、卫生、防疫等各个方面，既有固定的建筑物和构筑物，且造成了耕作层的破坏，这些用地间接服务于农业生产，假如它们属于农用地范畴，那么各类食品加工企业用地也是生产农产品，间接为农业生产服务，岂非也应当属于农用地范畴。

　　需要明确的是，《土地分类》中将畜禽饲养地归入其他农用地，是指在进行土地登记时现状为畜禽饲养地的情形，并非可以此为据，随意将耕地改变为畜禽饲养地。如果以畜禽饲养地属于其他农用地而将耕地任意占用，那么耕地管制制度将名存实亡。

　　对农用地所有者(农村集体经济组织)的待遇问题。农村集体经济组织作为农用地的不完全所有者，按照《农村土地承包法》的规定，作为发包方对农用地进行发包，并与农户签订承包合同，约定农用地的用途、违约责任等事项。该法第五十六条规定当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当按照《合同法》的规定承担违约责任，也就是说所有者和使用者之间是一种民事关系，那么农村集体经济组织对农用地的所有权将如何体现?这就造成从法律角度对农村集体经济组织所有权的一种歧视，与国有土地所有权的不公平待遇。退一步讲，即使农用地的集体所有权弱化为非绝对性的土地所有权，农民的土地承包经营权是具有排他性的土地产权，也不能以结构调整、农民增收这一诉求去排斥集体所有权的有效行使和国家耕地保护制度的贯彻落实。[page]

　　土地登记的统一性问题。无论是农用地、建设用地，还是未利用地，都属于国家的土地资源，都具有不可再生的特点。随着市场经济体制的不断完善,社会分工越来越细，土地的用途管制制度会更加严格，现行土地登记规则所确定的农用地登记以二级类为准、建设用地登记以三级类为准的模式,笔者认为已不适应不断发展与完善的经济体制的要求，也不适应土地管理制度改革与耕地保护现实的需要，应该统一口径，以三级类登记为准。只有这样，才能更好地贯彻执行土地用途管制制度。

　　对农用地之间改变用途的执法问题。农村集体经济组织作为农用地所有者，对农用地具有合理利用、保护和管理的职责，农村集体经济组织对农用地的保护和利用监管不力，应承担相应的法律责任，体现权力和责任的统一，对承包户擅自改变农用地用途的，不仅要按《合同法》的规定承担违约责任，而且要承担相应的法律责任。这就需要农业和国土资源部门认真研究，采取有效措施，完善法律制度，加强执法。只有对改变农用地，特别是耕地改变用途的严格执法，才能实现耕地总量不减少。

　　五、提出的建议

　　1、建立健全法律法规体系。在《农业法》中增加规定农村集体经济组织应当承担的耕地保护的职责范围和相应的法律责任,增加农用地特别是耕地的评等定级定产制度;在《农村土地承包法》中增加农户不但要承担改变耕地用途违约责任，而且要承担因改变农用地特别是耕地用途造成耕地数量减少、质量降低的法律责任，增加造成数量减少、等级下降的处罚和质量提高的奖励制度，提高农户对土地投入的积极性;在《土地管理法》或《农业法》中增加农业建设用地审批制度和相应的法律责任。

　　2、土地分类应更加科学化。土地分类是土地登记的基础，既有非农业建设用地，应对应增加农业建设用地，将以经营性养殖为目的的畜禽养殖基地(示范小区等)及其相应附属设施用地、进行工厂化作物栽培用地、人工开挖的坑塘养殖及其设施用地、晒谷场硬化用地等间接服务于农业生产的用地，纳入农业建设用地的范畴，使其与直接用于农业生产的耕地、园地、林地具有明显的区别，从而推进农用地内部用途管制制度的实施。

　　3、加快农村集体土地特别是农用地明确的登记发证。农村集体土地的确权发证，涉及对农村集体经济组织耕地确权发证、林地确权发证、农村土地承包经营权的确权发证、牧草地的确权发证等，只有通过依法确权发证，明确集体土地所有权、土地承包经营权、林地和草原的权利主体边界，才能确保农户依法行使经营权，才能有效地实施用途管制制度和保护耕地，从而消除农村的不安定因素，确保农村大局稳定。

　　4、加大耕地保护执法力度。明确国土资源与农业部门的职权范围，对于将农用地改变为非农建设用地的，由国土资源部门依法查处，在农业部门组建执法机构，对农用地之间改变用途的、农村集体经济组织、承包户不依法履行其职责和义务的，农用地改为农业建设用地的行为进行纠正和查处，加大执法力度，确保耕地面积不减少，质量不下降，牢牢守住基本农田保护区这条“红线”，维护国家粮食安全