农村土地承包关系不能动摇

　　我国进行经济体制改革以后，农村废除了人民公社体制，实行了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年3月修订的《中华人民共和国宪法》规定，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是我国农村集体经济组织的基本经营体制。这个经营体制与人民公社体制的根本区别，就在于废除了统一经营、统一核算、统一分配这种高度集中而又是平均主义“大锅饭”的体制，由农户对集体土地实行家庭承包经营，使农户成为独立的经营主体;集体经济组织则主要是为农户的经营提供服务，组织办好那些一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。因此，可以说土地承包制度是我国现行农村基本经营体制的基石，要稳定农村的基本经营体制，首先必须稳定农村的土地承包制度。同样的道理，动摇了土地承包制度，也就必然会动摇农村的基本经营体制。

　　土地承包“30年不变”是指农户的承包地不变，因为中央早就明确，集体土地实行家庭承包经营的制度是长期不变的。在这个制度下，20世纪80年代中央规定农户承包土地的期限为15年;1993年又规定，在15年承包期满后，再延长30年。这里的年限，指的都是农户承包土地的具体期限。之所以规定这样的期限，目的是要避免在承包期限内随意调整农户的承包地。对此，1999年1月1日开始实行的新的《土地管理法》有非常明确的规定：农户承包土地的期限为30年。因此，把“30年不变”理解为是实行土地承包制度的期限，而在30年内不断地调整农户的承包地，不仅是对党的农村政策的误解，也违犯了我国的有关法律。

　　长期稳定农村土地的承包关系，实际上是由土地在我国现阶段的功能所决定的。

　　第一，从土地作为生产要素的功能看，它要求土地的承包关系长期稳定。土地这个生产要素，与其他的许多生产要素相比具有很多特殊性。例如，土地是不可移动的，这一点与劳动力、资金等生产要素就很不相同。一个地方的投资环境不好，投资者可以将资金投到别的地方去。但要想提高一块土地的产出率，就不可能把它移到自然条件好的地方去，而只能想办法改善这块土地的生产条件，如打机井、修渠道、建梯田、改良土壤等。这就要对土地进行投资。这样的投资，不仅量大而且回收期长。显然，土地的承包期短了，农民就不会愿意对土地进行长期投资，农业的生产条件也就不可能得到改善。我国是一个人多地少的国家，这个基本国情是不可能改变的。必须不断地改善我国农业的生产条件，才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和人民生活水平提高的需要;必须合理使用土地，使有限的土地真正能够永续利用，才能为子孙后代留下生存和发展的财富。

　　第二，从土地作为农民基本生活保障的功能看，土地的承包期也必须足够长、承包期内的承包关系也必须足够稳定。因为大多数地区的农民目前除了土地之外还没有别的稳定的生活保障手段，因此保证农民有一份稳定的承包地，对于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定就具有极为重要的现实意义。

　　目前确实有大量的农民离开了家乡在外流动就业。但应该看到他们的就业还是不稳定的，真正能够在城镇定居下来、不再回乡的毕竟还是极少数。多数在外流动就业的农民是在城乡之间双向流动的：外面有就业机会就在外就业，外面找不到就业机会就回乡，那是因为家里有块承包地，回乡后就不至于没饭吃。如果家里的承包地没有了，在外打工又找不到就业机会，那外出的农民就只能变成“流民”或城市贫民。不少发展中国家的大城市周围之所以会有大片的贫民窟，就是因为农民破了产，在城里找不到就业机会，在农村又失去了土地，没有了退路，于是只能陷入贫民窟。显然，无论是“流民”还是城市贫民，都将是社会不稳定的因素。因此，在没有别的手段可以替代土地作为农民的生活保障之前，农户的承包地就必须长期保持稳定。

　　中央一再强调要稳定土地的承包关系，指的就是在承包期内原则上对土地不能作调整。1984年中共中央1号文件规定，土地承包期一般应在15年以上。在延长承包期之前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经充分协商，由集体统一调整。1993年11月，中共中央、国务院发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定在第一轮15年的承包到期后，土地的承包期再延长30年，并明确要求在承包期内提倡“增人不增地，减人不减地”的办法。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，指出土地承包“大稳定，小调整”的前提是稳定。在承包地基本稳定的前提下，对农村人口变化后人地关系过于悬殊的可以通过“大稳定，小调整”的办法解决。

　　但必须注意以下原则：一是允许小调整，绝不是用行政命令的办法规定全村(或全组)范围内每几年重新调整一次承包地;二是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整;三是不能利用“小调整”提高承包费，增加农民负担。同时还规定，对个别人地矛盾突出的农户进行承包地的“小调整”，必须召开村民大会，经三分之二以上村民同意，报乡(镇)政府批准、县(市)政府主管部门备案后，才能进行调整。

　　村、组内的人口变动是经常发生的。如果人口有了变动就要调整土地，那么土地承包期“30年不变”就成了一句空话。新增人口没有承包地，他的生活保障怎么办?这就涉及到一个更深层次的问题，就是家庭对其自身成员应承担的保障功能问题。如果家里人口增加了就要求调地，实际上等于把家庭对自身成员应该承担的保障责任推给了全村去解决。这个道理要讲清楚：集体提供给农民的承包地确实是生活保障，但保的是什么?保的是不能有人饿肚子，保证人人有饭吃，而不是保证你不比别人收入低。如果某一个家庭由于人口增加，到了种的粮不够吃，要饿肚子程度，出现这种情况确实应该作为特殊问题来对待，要适当进行“小调整”。但如果不是这样，仅仅是人口增加了，承包地上种的粮自我消费的部分增加了，能出售的部分减少了，家庭的收入也相应减少了，这样的情况显然不属于社会提供保障的范围。

　　所以观念一定要转变。家庭应该对自己的成员提供生活的基本保障，只有在家庭确实没有能力、对自己的成员提供不了基本保障时，才可以考虑由社会来提供保障。如果不断采取平均主义的做法来调整土地，一是不可能形成稳定的土地承包关系，导致农户不愿意对土地进行长期投资;二是实际上在鼓励家庭对自己的新增成员不提供保障，而是把家庭人口增加后的负担转给社会;三是不仅不可能逐步实现规模经营，甚至连现有的经营规模也保不住。因此，村里在开始土地承包时，确实应当对农户给出土地承包的“起点公平”，但在以后的发展中，各家庭之间人地关系的变化、收入和负担的变化都是必然的，这不可能靠行政手段来解决，而要靠土地使用权的流转、开发新的农业资源、通过工业化和城镇化带动劳动力就业的转移等市场的手段才能解决。不断调整土地，只会不断分割现有的土地经营规模，使农地经营更加细碎化，更没有效率，因此是不可能真正有出路的。[page]