开禁？城中村宅基地流转暗潮汹涌　相关法律法规亟待规范

　在现行的法律法规框架内，城中村宅基地及其上盖的物业禁止流转(包括出租、出售和抵押)给本村之外的人士，但仅在广州石牌村，就以其0.6平方公里土地上的3000多栋房屋，给周边的打工一族提供了近70万平方米的出租房源。与其他城中村出租屋一样，它们的居住环境、治安情况常为人诟病，但却安顿了大量来广州寻梦、同时在为这个城市的繁荣打拼的人们，作为一个重要的砝码，维系着一个微妙的社会平衡。

　　城市不可能裹足不前，这可能会打破旧平衡，再形成新平衡。

　　在城区楼市大热的情况下，当“城中村宅基地流转可能开禁”的传言袭来，有人期盼、有人窃喜、有人躁动，更有人开始设想农村因此可能发生的重大改变。

　　改变并不可怕，但无论如何改变，对于城市的管理者而言，首先需要考虑的是如何使更多人受益。
　　
　　“五一”看楼归来的黄先生打消了买商品房的念头——城区里的楼盘动辄5位数起价。当在网上看到一位员村村民欲以12万元卖一套位于员村的宅基地房时，黄先生两口子心动了。

　　让黄先生对宅基地房动心的另一个原因，是民间流传的“宅基地禁止流转的政策有所松动”的说法。3个月前，广东省国土厅厅长林浩坤在参加省“两会”时透露，在坚持“一户一宅”的前提下，广东宅基地有可能随地上建筑物流转。

　　相关的《关于加强农村宅基地管理的通知》已提交省政府审批。而之后全国两会上高票通过的《物权法》中，又删掉了修改稿里“禁止城镇居民购买宅基地房”的条款，一些市民认为，这些信息透出宅基地流转开禁的希望。

　　新政策迄今尚未出炉，在中国现有的土地制度下，农民和土地仍然是“捆绑”在一起的。然而，现实中宅基地流转并非一片“冻土”。如果宅基地流转的平台真的搭建起来，会带来怎样的影响？
　　
　　现状??
　　宅基地流转并非“冻土”
　　
　　一位房地产研究人员称，宅基地交易最常见的是私下成交，一手交钱一手交楼，不用办什么手续，最多双方签份简单的买卖协议；但宅基地其实有办法过户，只是过程复杂些。
　　
　　棠下社区内有两栋灰蓝色的9层住宅立在河涌边，这个叫棠丽苑的楼盘是该村用宅基地建起的社员公寓。记者经过调查发现，这些规定只能用于本村村民自住的房屋，已经引来包括外来打工者，甚至一些财务公司、服饰公司在这里安营扎寨。公寓的门卫说，这里的房子已经卖出去几套了。而另一位挤在门卫室的老者，则试图向记者推销这里的一套住房，“30万、83平方米、三房一厅、一楼”，他还说，“有宅基地证，以后还是可以转手卖出去的。”

　　走入旁边棠下村的牌坊，公示栏、楼房的门柱和墙面、还有商铺的门面上，到处都可见出租信息。房源以单间、一房和两房为主，租期从一年到一天都有。一个小时之内，记者就看见了3个提着行李箱的新房客。

　　像棠下这样的城中村，在广州有138个，占了广州城市规划面积的22.67％。这些城中村按照地理位置和发展程度被分成三类，一类是已经被城市包围且完全没有农用地的农村，如冼村、三元里、石牌；二类是位于近郊有少量农用地的农村，如瑶台、东圃等；三类是有较多农用地的农村，如白云区的旧村。

　　在现行的法律法规框架内，城中村宅基地及其上盖的物业禁止流转(包括出租、出售和抵押)给本村之外的人士，但在上述前两类的城中村里，出租或者出售宅基地房的行为一直都暗中活跃着，出租方式更为大行其道，尤以城市中心区的那些城中村为甚。石牌村这一历史悠久的城中村，就以其0.6平方公里土地上的 3000多栋房屋，给在周边电脑城和附近写字楼里上班的打工一族提供了近70万平方米的出租房源。而三元里村2937座宅基地房，也几乎家家都有出租。据政府部门的初步统计，这些城中村的出租屋为广州约300多万的外来人口提供了居所。

　　“以地生财”对于村集体也同样具有极大的诱惑—— 村集体和开发商之间达成协议公开建造集资房并对外发售，是宅基地更为大胆的入市动作。广州著名的宅基地集资房龙怡苑一度轰动全国，当时前进村村委会和广州市业祥实业发展有限公司私下签订协议书，在未经相关部门批准办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设用地批准书》的情况下，擅自兴建 9栋住宅楼，并命名为“龙怡苑”出售，共售出住宅l615套，建筑面积8.9万平方米，销售金额2亿元，最终于2005年被查封。

　　而除了买卖双方，一些房地产中介也从中为宅基地的流转“出谋划策”。某大型房地产中介的一位市场研究人员称，“宅基地交易最常见的是私下成交，一手交钱一手交楼，不用办什么手续，最多是双方签份简单的买卖协议。但宅基地其实有办法过户，只是过程复杂了一些。”他继而补充道，宅基地证的物业要过户转名，办法就是转房产性质，再补地价，出了房产证再过户，“当然，这个过程要花钱，也要有路子。”
　　
　　“伤痕”??
　　“种房子”留下城市硬伤
　　
　　“很多村民已经不种地了，他们在‘种房子’。”广东工业大学经管学院公共管理系主任、广州物业管理研究会秘书长周为吉说。
　　
　　尝到了“以地生财”的甜头，村民对于自己宅基地上的住宅有了更高的热情。大量涌入广州的外来人口寻找到这里，更让村民对于住房价值有了现实的判断。直接导致的结果就是城中村里大量“握手楼”拔地而起。

　　“三元里村的容积率已经达到了3.7。”全国人大代表、广州市白云区三元里实业有限公司总经理李国强说。而在扬箕、石牌和棠下这些更靠近市中心的村子，随便走一圈就能看到7—8层的房子，而广州市对于宅基地上盖物业明确规定了4层半为最高建层。“村民自己会算账，通过经营宅基地房获得的收入，很快就能超过因为违建而遭受的罚款。”一位在棠下村居住了快一年的租客说。

　　村民追逐利益的本能经济行为，为整个城市的规划留下了一道难以愈合的硬伤。根据相关规定，广州每户村民分到的宅基地的指标，最少的有40平方米，最多的有80平方米。来自广州市城管办调研处的一份《近年来我市重大违法建设案件产生原因和解决措施的调研报告》显示，近年来广州违法建筑最为突出的就是农民和城中村村民的违法建设，这类违法建设已经从2001年以前的分散式、单一型，演变到2002年之后的大面积、集中式和组合型的违法建设。全市从2002年至2005年上半年发生的违法建设就有将近552万平方米。其中，天河、白云两区合计占了总数的75％以上，天河区为351.27万平方米，白云区为64.65万平方米。这两区发生的违法建设，大部分位于城中村。[page]

　　更让政府头疼的是，城中村房子廉价出租招来的大量进住的外来人口，让这里的人员结构与人员背景非常复杂，由此带来的管理上的不足使它成为不法分子犯罪与藏匿的最佳场所。据有关部门初步统计，目前广州市非本市户籍人口达到300多万，出租屋60多万套，大部分集中在“城中村”；广州85％的刑事案件为外来人员所为，作案者80％曾以出租屋为落脚点。棠下村的一个房东说，“我们不敢在这里住，太乱了。”

　　除此之外，大量的宅基地问题在解决时遭遇了法律和政策的空白，也让有关政府部门颇感棘手。例如，天河棠下村不少店铺都只有宅基地证而没有房产证，却还是通过流转成为商铺用途，按照2005 年5月1日开始实施的《广州市房屋租赁管理规定》，没有房产证就办不了《营业执照》和《特种行业许可证》，使得棠下村的商家无法进行合法化经营，而政府部门管理起来也遇上诸多障碍。
　　
　　需求??
　　“飞蛾扑火”背后的市场驱动
　　
　　因为买了“鑫瑞大厦”的房子并多次到相关部门上访的小崔两口子告诉记者：“我们只买得起这种房子。”1800元／平方米的价格对他们来说是最大的诱惑。
　　
　　为什么明明知道买了宅基地房不可能办房产证，却还是有人像飞蛾一般，冒着一切都“打水漂”的危险去扑火？

　　来自九三学社的政协委员郑静指出，目前保障型的住房太少，使大量外来人口和中低收入者只能选择在城中村中解决住房问题，大量的需求与可观的租金收益是宅基地住宅私下交易的原因之一。据了解，城中村的租金一般只有周边商品住宅租金的1／2甚至1／5，加上交通便捷，自然成为外来流动人口居住首选。

　　去年12月被广州市国土房管局查封的白云区太和镇“鑫瑞大厦”，就是按照“镇里出地、开发商出钱”的模式建起来公开对外出让的集资房。因为买了“鑫瑞大厦”的房子并多次到相关部门上访的小崔两口子告诉记者：“我们只买得起这种房子。”和其他数十名买房者一样，1800元／平方米的价格对他们来说是最大的诱惑。

　　更多“集资房”用于出租。广州市白云区三元里实业有限公司总经理李国强对记者透露了以下数字，三元里村有2937座宅基地房，建筑面积约11.4万平方米，符合规定的最高建层为4层半，每层2—3间房，“按照目前的市场价，一栋4层楼房子的租金每个月大概在2000—2500元左右。“李国强说，租赁收入是三元里村每家每户，除了集体经济分红之外的另一大收入来源。如果每栋房子都能获得2500元／月的租赁收入，那么三元里村全体村民每个月单单“种房子”就能够有734.25万元的收成。

　　在外来打工者集中居住的棠下村，租赁市场的行情更好，一栋4层半的房屋，如果每层有3间12平方米的房子出租，一个月的租金收入能够有2025元—6750元，而且，那里的许多房子都不止4层半。
　　
　　意义??
　　土地制度改革寻找突破点
　　
　　北京师范大学珠海分校不动产学院院长助理、副教授黄兴文说：“允许宅基地流转，这对于农民作为权利主体的地位是一个飞跃性的突破。这是一个社会的进步。”
　　
　　数十年以来，农村集体土地流转的唯一合法路径，就是通过征地转换为国有土地。直到2005年，广东作为全国第一个试点，探索性地允许农村集体建设用地直接入市流转。

　　1962年开始，农民的土地正式收归集体所有。《土地管理法》规定一户只能拥有一处宅基地，村民出卖、出租房屋后再申请宅基地的，不予批准。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》也明令禁止城镇居民在农村购置宅基地，禁止为城镇居民购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

　　在承认“农村集体建设用地的资产性质逐渐显现，集体建设用地隐性市场客观存在”的前提下，2005年10月1日开始，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式实行。允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场。2006年已有10多个城市开展此项工作，流转宗数约 2100宗，面积1550公顷，涉及价款20亿元。广东省土地学会对这次变革的初步成果，作出的结论是“集体建设用地流转推进情况并不理想”。在此次变革中，宅基地的部分却仍被牢牢卡在原位。

　　因此，此次农村土地政策可能出现的变革成为不少专家关注的焦点。

　　“这是国家在为目前僵化的土地制度寻找的一个改革突破点。”北京师范大学珠海分校不动产学院院长助理、副教授黄兴文说，“我们的土地制度改革，应该朝着建立利益分配公平、制度运行成本较低，配置效率较高的方向转变。”

　　他进一步说，包括宅基地在内的农村集体土地使用权的流转已经比较普遍。允许宅基地流转的法律法规如果能及时出台，是顺应时代需求的。

　　广东省土地学会在解释上述农村集体用地流转情况推进得不理想的原因时，使用了“这与该办法还缺乏国家法律的支撑、相关的配套政策不完善密切相关”的措词。他们建议，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中关于“农民的宅基地不能流转”和“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房开发和住宅建设”等内容有待进一步放开和完善。

　　而更多的法学界人士则将宅基地是否能流转视为农民权利主体地位高低的一个标志。因为如果拥有集体土地使用权的农民，也可以同购买了国有土地使用权的城市居民一样，对土地上面的房屋享有租赁、转让、抵押的支配权利，这将意味着集体土地上的村民有了更加完整的土地权益。对此，黄兴文评价道，“允许宅基地流转，这对于农民作为权利主体的地位是一个飞跃性的突破。这是一个社会的进步。”

　　对于既成的事实以疏胜堵是管理者逐步走向现实和理性的反映。来自九三学社的政协委员郑静认为，宅基地的私下交易已是事实，那种完全禁止的想法未必有效，应从有利于经济发展与社会稳定、有利于通过补交适当的土地出让金增加政府公共收益、有利于增加村集体与村民收入的角度，来制订一种控制与规范宅基地交易的可操作的、有效的措施。
　　
　　展望??[page]
　　村民未必选择卖房
　　
　　一旦“开禁”，广州的宅基地真会如困兽出笼般涌向市场吗？
　　
　　如果宅基地流转的平台率先在广东搭建起来，这里的村民、村集体、城市以及整个社会会出现怎样的变化？

　　那些看中城中村“宝地”的城里人，憧憬着终于能够合法买到平价房了；那些不需要宅基地房的村民，也不用再偷偷摸摸地卖房了——届时，隐性的市场将转成公开的市场。”如果农民不再需要这些宅基地上的房子，他可以选择卖掉，让对这个房子更有需要的人来买，从而让宅基地的资产内涵和土地价值得到更充分的体现。 “黄兴文说，这是允许宅基地流转后会直接带来的结果。

　　下面这幅图景在很多人的头脑中浮现：农民卖掉房产获得现金收益，然后离开农村导致农村集体逐渐解散；与此同时，村集体外人士购买房产，进驻农村改造农村，从而推进整个广州社会的城市化进程。黄兴文就表达着这样的观点，“届时，中国土地、户籍的城乡二元制度，会在城市化脚步快速向前迈进的时候，开始逐步打破樊篱。”

　　然而，一旦“开禁”，广州的宅基地真会如困兽出笼般涌向市场吗？这138个城中村真的会按照上述设想的路径逐渐被融入城市中吗？

　　记者在调查中发现，目前广州宅基地房的私下流转中，出租仍然是最主流的方式。动卖房念头的村民还只占很小部分。“房租是我们很重要的收入，房屋一般是不会卖的，除了遭遇天灾人祸。”棠东的一位房东告诉记者。致公党广州市委员会的一份调查报告显示，海珠区的某村3000村民中具有劳动能力的有2200人，但就业人口仅为500至600人，就业率仅为22％—27％。而村民的主要经济来源则是集体分红和出租屋租金的收益。

　　也正是由于这个原因，广州市的旧城改造在资金上举步维艰。据政府有关人士介绍，如果以推平重建的方式，改造成本与城中村内出租屋的面积成正比，大约每平米1万元。如果对广州的138个村进行改造，保守估计至少要2000亿元。让村民放弃其赖以生存的根本，难度可见一斑。

　　另一种担心则来自于农民变卖家产后的出路问题。九三学社的政协委员郑静认为，目前中国经济社会发展对土地的需求非常大，一旦搭建起宅基地流转平台，一些农民手中的土地便会逐渐被他人买走。农民虽然会获得一笔现金收益，但日后生活没有保障。

　　而黄兴文对此观点并不认同，”农民是聪明而理性的群体，是实实在在的’经济人‘，目前的法律条款是给予了农民自由卖房的权利，但并非要求他们去卖房。农民自己会做出符合自己实际情况的选择。”

　　正是由于以上种种利益、法律争端和忧虑的存在，不少人仍对宅基地流转的相关政策能否马上“出鞘”持怀疑态度。“这里面牵涉到就业、医疗、养老等系统的农村社会保障制度的建设，这些并非一日之谈。”周为吉教授说。