物权法：农村土地政策的“尚方宝剑”

长久以来，农业、农村和农民问题，始终是我国发展建设的根本问题。“三农”问题归根结底是土地问题。土地是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障。
　　日前，河北定州发生的因征地引发的恶性事件引起了人们的极大关注。不论这件事情的具体诱因是什么，其背后所隐藏的制度缺陷是不容否认的。当今，城乡“二元结构”将城市与农村的差距日益拉大，“三农”问题越来越深地困扰着中国农民，现行农地制度弊端凸显给当前农村带来的极不稳定因素，有如高悬在９亿农民头上的达摩克利斯剑。

　　我国现行的农村土地承包制是上世纪８０年代初开始推行的。人们用“交够国家的，留够集体的，剩下是自己的”这样的俗语精确概括了这一制度的特点。在这个制度下，农民获得了很大的生产自主经营权，生产积极性得到空前释放，粮食生产总量迅速增加，绝大部分农民在短期内解决了温饱问题。这个制度还支持了我国农村乡镇企业的发展，使一部分农村实现了城市化，一部分农民走上了致富之路。

　　７月１０日，全国人大全文公布了《物权法（草案）》。作为和农村土地制度息息相关的一部法律，《物权法》一经面世就备受瞩目。在人类法制史上，物权制度作为民法的重要组成部分，源远流长、历史悠久。早在商朝的法律中，就有关于土地所有权制度的规定，这是我国最早的物权法律制度。此后，从西周直至明清，物权法律制度作为民事法律制度的一部分，始终是我国封建社会法律制度的重要内容之一。但是直到１９１１年８月，我国历史上才有了第一部专门的包括物权制度的民法典草案——《大清民律草案》。穿越历史的长河，人们不难发现：物权制度是一个社会正常运转不可或缺的基本规则。如果说，在过去的岁月里，物权法曾是帝王统治人民、维护封建礼教的工具，而今天它已成为我国私人和企业权利的保护神。

　　那么，对于人口占全国人口大多数的农民来说，《物权法》又会给他们带来什么？新出台的《物权法（草案）》将在多大程度上保护被征地农民的利益，避免类似河北定州事件的发生？带着种种疑问，记者前往清华大学明理楼，就此问题采访了《物权法（草案）》立法理由书、专家建议稿的起草者之一——程某博士。

　　程某告诉记者，《物权法（草案）》是为明确物的归属，保护权利人的物权，充分发挥物的效用，维护社会主义市场经济秩序，维护国家基本经济制度而制定的。国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占或者破坏国家、集体和私人的财产。现阶段，农民土地承包权难以稳定有复杂的原因，农户家庭人口变动使农村土地承包的人均数量发生变化，一些农民希望调整土地，是重要原因。一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因。

　　从１９９９年１月起，全国人大农业与农村委员会即已着手《中华人民共和国农村土地承包法》的研究与起草工作，至２００１年６月，形成了《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》，提请全国人大常委会审议。自２００３年３月１日起开始正式施行农村土地承包法。在《中华人民共和国农村土地承包法》中，对农村土地的概念的定义是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

　　由于现行法规的不配套、不完善给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策，但因为土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力，这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因，土地承包权１５年或３０年不变的国家政策始终没有得到不折不扣地执行，现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题。[page]

　　土地的使用是一个持续的过程，土地的流转是一个现实的需要。只有使土地使用权物化，保持土地使用状况的稳定性，集体土地所有权制度的改革与完善才有稳定的制度基础；只有最终实现具有上述意义的土地承包经营权物权化，才能进一步挖掘外部性内在化收益，促进土地规模经济效益的取得，从根本上完善现行农地制度。此次《物权法（草案）》第四十九条中明确规定，“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”而在《物权法（草案）》的第六十二条中也规定“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权。”

　　众所周知，从古代“天下大同”的政治理想，到近现代“大公无私”的道德诉求，私有财产在中国一直缺乏与公有财产平等的地位和保护机制。公权力缺乏对私有财产的尊重，甚至往往以公共利益为名挤压、侵害个体利益。国土资源部土地利用司副司长束克欣日前表示，“我国现行土地是国家所有、各单位使用，实际是各单位拥有该财产，能不能把产权问题明确下来。在土地产权制度完善的情况下，土地市场体系要进一步完善。现在有很多不完善的地方，现在的土地市场仅仅是在土地供应方式上有所规定，但执行情况并不理想。土地市场的建立涉及社会的方方面面，涉及财政，金融，社会各阶层利益分配问题，所以该问题研究起来较复杂。”

　　程某博士对此问题有着独特见解，他说，征地问题已经影响到了社会稳定，在一些地方，当地政府只看中眼前利益，就是靠把农村土地国有化，通过出让土地来增加财政收入，而法律规定的征地补偿也是由少数人决定，土地租金和补偿金之间的巨大差额被地方政府拿走，严重侵犯了土地承包经营者的合法利益。同时，一些地方政府部门不依法行政，随意调整、撕毁合同，侵占基本农田和耕地，在广州，甚至出现已无土地可出让的尴尬局面。

　　那么，如何避免类似情况发生呢？程某说，农民拥有土地承包权，可以从事法律范围内的任何经营，政府不能强制，但可以引导，从而真正保护农民的财产权利。如果财产权没有保障，农民就会丧失从事农业生产的积极性，三农问题也就无法真正解决好。因此，要进一步强化农民的土地权益，不受所有权人、行使权力少数人的干涉，农村出让土地时，要切实做到公开、公平、公正。国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　而当农民的土地权益受到侵害时，应当采取怎样的途径来解决呢？程某表示，在《农村土地承包法》中规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。　　 [page]
　　他同时指出，当今我国的法律保护救济制度体系还很不完善，很脆弱，当农民的权益无法保障时，就出现了自焚、杀人、抢劫等恶性事件，构成最不和谐的因素。因此，法律要强调可操作性，就要注重保护措施的完善、充分。在英美法系国家，他们的成文法较少，但其法律救济制度比较完善。当人们的权利受到侵害后，可以很好的得到法律的保护。

　　程某博士认为，解决农村问题，事关中国社会的长久稳定；还农民一个公道，土地承包经营权物权化的步伐必须加快。从技术角度看，《物权法》的有些行文还不够规范和科学，还不符合物权法和民法的法理。有些规定稍显生硬。目前这部仅有２９７条的物权法，对很多问题的规定还比较“粗糙”，作为一部民事基本法典，“原则性的条文比较多，具体程序性规定不很详细，有待其他下位法律法规进一步细化。”

　 毋庸置疑，以物权法确立的恒产制度对当下中国社会秩序的健康推进是相当重要的。一方面是公权力缺乏对私人财产权的尊重，近年来以“公共利益”的名义剥夺公民合法财产权的恶性事件时有发生，这不仅危害了社会稳定，也伤害了公民对国家的热情；另一方面是公民缺乏对财产权的安全感，虽然“保护公民合法私有财产”写入了宪法，但基于我国宪法尚未司法化，私产缺乏法典的护佑，无恒产也就无恒心，这自然伤害到公民创富的热情和守富的信心；还有，物权的飘忽也伤害到了市场道德的建立，没有恒定的物权牵连起社会“共同的利益感觉”，“私恶即公益”的公德链条就会断裂，骗贷、欺诈、制假等败德行为就会充斥于市场。　

　　“无规矩不成方圆”，稳定和完善土地承包经营制度，是我国现代农地制度建设的一个重要方向，为此，必须探索建立一系列法律法规，使农地制度建设走上法制化轨道。通过全民参与的物权立法，在充分博弈中确立恒产的同时，传递出一种基于“共同的利益感觉”的恒心，强化公民感觉，修复市场道德伤痕。当然，正如程某博士所说，“对一部法律抱过高的期望是不现实的，‘三农’问题也不仅仅是靠一、二部法律就可以解决的。”

　　由此可见，在物权法之外还需要更多的配套法规——但通过全民参与物权立法，恒产时代的大门广阔地敞开了，宪法“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定将有更为坚实的支点。