论公益诉讼主体

摘要公益诉讼从古罗马时代发展至今，已越来越被众多国家所接受。公益诉讼作为维护社会公共利益以及弱势群体的有效工具也日益受到我国法学界和司法机关的重视。但我国对于公益诉讼并没有具体的立法规定，特别涉及到公益诉讼的诉讼主体仍然模糊不清，致使许多损害人民群众利益以及社会公益的事情时有发生，得不到有效维护。本文通过分析国内外众多学者的观点，来探讨我国在进行公益诉讼时应如何对待确认其诉讼主体。
关键词公益诉讼；诉讼主体；公共利益
写作年份2010年


正文

　　一、何为公益诉讼

　　“公共利益”或叫“公益”是有关社会公众的福祉和利益 ，或指属于社会的，公有公用的利益 。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。

　　直观地说，公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的诉讼。[1]在我国现行的法律法规中，在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《物权法》第四十二条、《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用、征收的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”； 有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违反社会公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。

　　关于什么是公益诉讼，即公益诉讼的具体定义和概念，我国学者有以下三点不同的观点：

　　第一种观点认为，公益诉讼实际上是行政诉讼的一种，它是我国行政法学者的独有见解，是我国行政法学者在谈论行政公诉时制造的“概念”，域外均未见有阐释者。

　　第二种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

　　第三种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。它不等于公诉，既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

　　通过以上三种观点我们可以看出，公益诉讼是一种特殊形式的诉讼方式。首先，它不同于民事诉讼和刑事诉讼，公益诉讼所代表的是社会的公共利益，不像民事诉讼，所维护的是个人的人身利益和财产利益；也不像刑事诉讼，所维护的是刑法所保护的特定对象，是涉及到违法犯罪的具体事项；一般起诉都要求起诉人与案件有直接利害关系，是法律关系的当事人，而公益诉讼不要求有直接利害关关系，不要求是法律关系当事人。其，公益诉讼也不同于行政诉讼，我们知道，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。其目的在于限制和规范行政权力，使民众有法律法规以对抗行政机关，虽然在某种程度上，公益诉讼和行政诉讼有相似之处，但两者是截然不同的诉讼方式。再，公益诉讼的诉讼主体也与其他三种诉讼不同，公益诉讼主体目前在我国并没有明确的立法规定，在下文中，我们将详细讨论如何确定公益诉讼的诉讼主体。

　　二、我国目前公益诉讼主体资格适用现状

　　由于目前我国对于公益诉讼并没有明确的立法规定，所以在对待公益诉讼的诉讼主体适用资格上主要以民事诉讼法和行政诉讼法及刑事诉讼法为指导，且我国现行诉讼中实行的是诉讼主体一元化，公益诉讼主体资格受到严格限制，这就在公益诉讼中会产生主体资格不明确等一系列问题。

　　我国有许多关于公益的法律，如环境保护法、未成年人和妇女权利保障法、婚姻法、消费者权益保护法等单行法都涉及公益问题，但是一旦有人违反了这些法律，在无人起诉的情况下，法律没有规定任何主体提起诉讼来对违法行为提出停止侵害或赔偿请求。主要原因是，我们在建立新的规则之时，却没有建立起关于这些规则的有效执行体系，特别是忽视了程序救济的必要渠道。[2]简而言之，我们缺少公益诉讼制度。

　　根据我国《民事诉讼法》第108条之规定，原告必须符合两个条件：“法定的民事主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系”。这两个条件缺一不可，否则将被拒绝于公益诉讼之外，我国大多数民事公益诉讼的失败都可归咎于这一法律规定。在我国《刑事诉讼法》第77条对此有例外规定：“国家、集体财产遭受损失的，检察院在提起刑事诉讼的同时可以附带提起民事诉讼”。这种原告一元化的立法是以财产私有制为基础的，即假设任何合法权益都有着积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人必然会诉求于法律。然而，在公益诉讼中由于权利主体是社会公众，这种权利主体的分散性和不确定性导致权利主体难以根据现行法律直接行使自己的诉讼权利。社会性组织，特别是政府相关权力机关对公共利益维护缺乏响应的积极性。这就造成了在对于损害社会公共利益的诉讼中，由于诉讼主体的有效性和诉讼主体立法的缺失，使诉讼不能进行。