关于我国《存款保险法》的构想

［论文关键词］存款保险 显性存款保险 隐性存款保险
　　［论文摘要］存款保险制度是世界上公认的金融安全网的三大基本要素之一，随着我国金融体制改革的不断深入，建立适合我国国情的显性存款保险制度非常必要。本文对我国的《存款保险法》进行了一些构想，主要包括存款保险机构的组织形式、组织职能、保险方式、保险范围、保险限额以及保险费率。

　　 存款保险制度最早起源于19世纪。1933年美国联邦存款保险公司的设立确立了现代存款保险的基本模式。目前世界上已有72个国家建立了不同形式的显性存款保险制度。所谓存款保险，是指为了保护中小存款人的利益，维护金融体系的安全与稳定，吸收存款的机构按照一定比例向存款保险机构交纳保费，以便在非常之时由存款保险机构负责按照一定的比例赔付存款人，并对有问题的银行业金融机构进行处理的制度。存款保险制度为储户提供基本的存款保障，有利于增强公众对银行体系的信心，夯实金融体系的稳定性，防止银行体系发生系统性危机。之前政府提供的是一种几乎全额的隐性保护，一旦陷入困境，央行将独家承担最后贷款人和救援者的责任，这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上。并且现有的隐性存款保险没有确定的程序，缺乏必要的事前资金积累来承担损失，所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作，拖延了处置时机，大大增加了处置成本。
　　 加入世界贸易组织后，我国政府承诺逐步开放中国内地金融市场，金融业的竞争不可避免地会导致金融机构的破产和重组，进而导致储户大规模的资产转移甚至挤提，这种情况下，谁来保护存款人的存款？对此，政府处于两难的境地：如果继续提供隐性保护，则会出现道德风险；如果政府不提供保护，则会造成社会风险。因此，借鉴国外先进经验，构建我国的《存款保险法》是势在必行。
　　 一、确立存款保险机构的性质。全世界存款保险机构有不同的管理方式。有些机构由政府官方管理；有些则由民间建立的存款保险机构管理，如德国和法国的银行协会在上世纪70年代实施了存款保险计划，还有的由银行代表和政府官方共同管理，如日本存款保险机构由日本政府、日本银行和银行界三方各出资1.5亿日元共同设立。我国财政资金紧张，由政府独资设立存款保险公司资金有限，不利于其以后的营运，并且政府独资容易造成道德风险和逆向选择。我国金融机构和存款人风险意识淡薄，隐性存款保险既保护了存款人的利益也保护了金融机构（尤其是问题金融机构），考虑到我国的实际情况，单靠投保金融机构的保费收入很显然无法筹集到足额的保险基金，更谈不上满足破产金融机构的债务清偿要求，寄希望于民间金融组织自发设立存款保险制度是不现实的。因此，我国可以借鉴日本的做法，由财政部、中国人民银行和投保金融机构共同出资建立官民合办存款保险制度。它吸收了官办和民办两种方法的优点，政府和金融机构共同出资不仅有雄厚的资金实力，可以对存款人提供较高程度的保护，而且由于金融机构的参与，在实际操作中能够充分考虑金融机构的意见，在运作中更切合实际。
　　 二、存款保险机构的组织职能。从组织职能上看，我们可以借鉴美国的做法，建立复合职能的存款保险制度。它除了保护存款人特别是小额存款人的利益、分散风险、提高公众的信心外，还负有维持金融秩序的稳定、降低银行业的风险、处置倒闭存款机构等监管职能。根据美国法律的规定，联邦存款保险公司（FDIC）可要求被监管机构定期报告其经营状况、收入情况及其他财务资料；开展现场检查；对从事不安全和不稳健业务的银行及其管理人员进行罚款、发布停业整顿命令、撤消高层管理人员职务、终止并取消其存款保险等处罚权力。此外，FDIC是左右倒闭银行和联邦信贷协会的清算管理人，具有受托管理被关闭机构资产和负债的职责，以最快的速度，最大限度地回收、变现倒闭机构资产，偿付债权人。借鉴国外经验，我国也应在存款保险法中赋予存款保险公司多重职能，如聚集保险资金，补偿存款损失；金融监管；对问题金融机构进行处理；向中央银行申请紧急贷款等。存款保险机构应具有独立性，并且应当与中央银行、银监会、财政部等机构进行合作和信息共享。
　　 三、实行强制性存款保险。投保方式有三种，即强制式投保、强制投保和自愿投保相结合以及自愿投保。目前，实施存款保险制度的国家大多数采取“属地主义”原则，即投保对象以银行所在空间区域为准，投保对象仅限于本国的全部银行和外国银行的分支机构和附属机构，一般不包括本国银行在国外的机构。根据“巴塞尔协议”关于外资银行的管理应由地主国负责的规定，各国都逐渐将外资银行纳入本国存款保险体系，以加强对外资银行的监管。我国加入了WTO，在保险对象的确定上，应该遵守“巴塞尔协议”的规定，即把本国全部银行及其国内各分支机构、外国银行在我国的分支机构和附属机构都列为保险对象。[6]一般而言，中小金融机构愿意和支持建立存款保险公司。因为这类机构抗风险能力相对较弱，当然期盼建立一种制度来确保其经营信誉。对于大型金融机构尤其是四大国有商业银行而言，情况正好相反。存款保险也是一种保险，保费是存款保险基金的最主要的来源之一，如果四大行不参保，存款保险机构为保证筹集足额的基金，必然增加其他中小银行的保费，加重中小银行的负担，引起更大的不平等。为了体现国民待遇，并考虑到我国金融机构和居民的风险意识不强，应强制我国境内的所有经营存款业务的金融机构参加存款保险。强制存款保险虽剥夺了银行是否投保的选择权，但可以增大保险基金的规模，更好地保护存款人的利益，增强整个金融系统的抗风险性，避免自愿投保导致的逆向选择和道德风险。
　　 四、实行部分存款保险。建立存款保险制度时，既要保护存款人的利益，又要让大额储户根据信用自主选择存款银行。为此，有两种办法可供选择：一是对各种存款采取低水平保护，二是对部分存款进行保护，金融机构、政府和大额储户的存款不在保护之内。前者操作比较简易，后者目标更为明确。一般来说，对于存款保险范围适当限制有利于防止道德风险。在保险范围设定时，美国便只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。从存款种类来看，多数国家的存款保险制度排除了所有外币存款和银行间存款保险，而主要对居民存款进行保险。从我国的情况来看，在实行存款保险制度初期，规模较小且风险较大，可以选择人民币作为保险币种而暂时不包括外币；可以将活期存款、定期存款、储蓄存款引入保险范围内。而将银行同业存款、CD单存款、境外金融中心存款列在保险范围之外。这主要为了切实保护存款人的利益，限制保险范围的扩大，并让大额存款户与银行共担风险，以促使其对银行进行必要的监督。 [page]
　　 五、实行存款限额保护制度。确定存款保险赔付限额，实际上是在保护存款人利益与避免银行道德风险两个目标之间进行权衡。大多数国家为了保护存款人的利益，同时又不使银行失去谨慎经营的责任心，去经营一些高风险的资产业务从而产生道德风险都实行有限额的存款保险制度。比如日本，存款人在1000万日元以内的存款及其利息可使其免除承担风险的责任，即存款保险机构是风险的承受主体；保险金额超过部分偿付额度要根据破产银行财务清算结果来定，此时存款人又是超额兑现风险的承受主体，从而实现了利益和风险的合理分担。[8]根据资料显示：世界上保险限额平均约为人均GDP的3倍，但悬殊很大，其中美国为3.2，我国债权地区为3.3。依照我国特有的“二八”现象，即80%的低收入者只存有20%的存款总额计算，这80%的低收入者人均存款不足2000元。因此我国的保险限额不宜过高，并且要确保90%的账户得到保护，同时让一些存款大户承担一部分损失，促使他们审慎选择银行施加市场约束。笔者认为可以参考亚洲平均水平，将存款保险限额确定为10万元人民币，给予全额赔付，超出最高限额的采取比例赔付的方法。最高限额确定之后，可随社会经济发展水平作出相应调整。
　　 六、采取风险差别费率。大多数国家对不同类型的金融机构采取统一的保险费率，这相当于让稳健的银行出资救助脆弱的银行。随着存款保险制度的不断发展，越来越多的国家采取差别保险费率，并根据金融体系运行情况，不定期地对存款保险费率进行适当调整。美国是按照著名的“骆驼评级法”CAMEL+S（即资本、资产质量、管理、收益、流动性和敏感性）六项指标把银行按风险程度分为3级，级别越高，风险越小，对应的保费率就越低，所交纳的保费就越少。1995年，美国将资本状况较好的商业银行的存款保险费率削减为零，但对几个信用较差的银行则收取0.27%的存款保险费率。我国建立存款保险制度时，要加快建立银行机构稳健性指标体系，根据不同银行机构的风险状况核定不同的存款保险费率，并进行定期跟踪评估和相应调整，保证存款保险制度的有效运作。应　妮