公安机关与社区矫正（下）——兼论社区矫正执行机构的构建

【出处】《中国人民公安大学学报(社会科学版) 》2006年第3期
【关键词】公安机关；社区矫正；执行机构
【写作年份】2006年


【正文】

　　（三）社区矫正中行刑任务的执行机关

　　行刑的主要内容是根据《刑法》、《刑事诉讼法》等法律的规定，对管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯进行监督和管理，使他们遵守法律、法规的规定，履行法律义务，从而使刑罚的内容得以实现。这个任务在现行法律制度上，其执行主体是公安机关，在社区矫正试点工作中，实质上已转移给司法行政机关。笔者认为，基于以下几个方面的理由，此任务仍然应由公安机关执行而不能转交给司法行政机关：

　　1.限制人身自由的行为只能由公安机关实施。前文已分析，社区矫正中的管制、剥夺政治权利、缓刑等，虽然没有剥夺罪犯的人身自由，但都会对罪犯的人身自由进行了一定的限制。而限制、剥夺人身自由只能由公安机关（更准确地说是人民警察）施行，我国的多部法律如《行政处罚法》、《刑事诉讼法》也都体现了这一基本原则。可能有人认为，监狱、劳教所都属于司法行政机关管理，而其有权执行剥夺人身自由的刑罚，这证明司法行政机关也有限制、剥夺人身自由的执行权。其实，监狱、劳教所可以剥夺人身自由，是由于管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造的主体是人民警察。因此，这仍然说明，只有人民警察才能采取限制、剥夺人身自由的行为。1983年，监狱由公安部划归司法部领导，由于并没有改变监狱管理人员的警察身份，才不会产生监狱剥夺人身自由的合法性危机。目前，除了监狱、劳教所之外，司法行政机关其他部门的工作人员都不具有人民警察的身份。因此，街道、乡镇司法所没有对管制、假释等罪犯进行监督管理、限制其人身自由的法定职权。这也是管制、剥夺政治权利、缓刑等的执行直到现在也没有随着监狱领导机关的变更而由公安机关转给司法行政机关的原因之一。为了暂时解决司法所社区矫正权力根据缺失的问题，试点地区一般都抽调监狱、劳教警察到司法所，协助其进行监督管理工作。但这毕竟只是权宜之计，不能从根本上解决司法所的职权限制问题。因为被抽调人员并不属于司法所，其行政隶属关系仍然在监狱管理局。有人认为，将司法所中从事社区矫正的工作人员赋予人民警察的身份就可以解决这一问题。但这样一来，也会产生两个问题：一是涉及面过大；二是不如直接将社区矫正的行刑权力继续由公安机关行使。

　　2.司法所缺乏完成社区矫正行刑任务的能力。刑事执行一体化论者主张将管制等非监禁刑的执行权交由司法行政机关行使，主要理由之一就是司法行政机关比公安机关更有能力完成监督管理和教育、矫正任务。其实，如果仔细地进行全面分析，我们就会发现司法行政机关尤其是基层司法所没有充分能力履行社区矫正中的行刑职能，至少不比公安机关更有优势。

　　（1）目前，司法所不同程度地面临着人员紧缺、装备落后、经费紧张的困境，无论是在人力、物力等方面都不比公安机关更具备执行刑罚的能力。虽然自1996年以来，国家先后发布了《司法部关于加强司法所业务规范化建设的意见》等加强司法所建设的一系列规范，但司法所的建设仍然处于比较初级的阶段。司法所立户列编问题目前尚未在全国统一解决，有的地方司法所尚未建立。已经普遍建立司法所的地区也面临着保机构、保编制、保队伍的问题。全国只有很少部分的发达地区在近期按国家要求建立了规范的司法所，如北京市在2004年才在318个乡镇（街道）全部建立司法所，使司法所的工作覆盖全市[1]。有些地方虽然初步解决了司法所的编制问题，但缺乏办公场所和人员的问题十分突出。如安徽省，在2004年全省仍有73个乡镇没有经编制部门下文建立司法所，536个司法所与综治办合署办公，一定程度上导致人员不能专职专用；全省平均每个司法所仅有司法行政人员专项编制1.2名，一人司法所占40%，无人司法所占57%[2]。在北京，情况同样不容乐观。在笔者调查的丰台区东铁匠营司法所有三名工作人员，但只有一间办公室。虽然，国家将加强司法所建设作为一项重要任务来抓，但由于受编制、财力、人才等因素的制约，司法所的规范化建设仍将是一个漫长的过程。所以，主张将管制、缓刑等监督管理的职权由公安机关转交给司法行政机关行使就能解决人力不足、无人监管的问题只能是一种设想，并没有认真考察我国司法所建设的现状。 [page]

　　（2）司法所任务繁重，职责广泛，与派出所面临同样的问题，并不能专心抓好社区矫正工作。根据现行法律、法规的规定，基层司法所的主要职能和业务范围包括协助政府开展法制工作、指导和参与调解、法律服务、普法宣传和法制教育、安置帮教、综合治理等八项。在试点地区，开展社区矫正试点与探索工作成为司法所的一个新职能。由此可见，司法所的职能并不单一，而是事务繁多、职责广泛。并且，随着社会和法制的发展，司法所的人民调解和基层法律服务的任务还会越来越重。如果将司法所的人力、物力与其所承担的职责相比较，司法所在执行社区矫正方面并不比派出所更具有力量上的优势。在某些试点地区，司法所执法力量不足的问题已经有所显现。如北京市大兴区聘用失业下岗人员当社区矫正协管员，协助司法所对社区服刑人员进行日常监管，组织有关人员组成帮教小组对社区服刑人员进行教育，及时通报社区服刑人员的活动情况、思想状况，为他们提供生活帮助等[3]。虽然这项制度刚刚实施，目前还无法评价其实践效果，但这些社区矫正协管员在法律知识、专业技能、矫正手段、个人影响等方面能否完成社区矫正任务、实现社区矫正目的，却很值得怀疑。依笔者看来，这些人员不比治安积极分子、社区居民委员会、群众代表在社区矫正方面更具有优势。在某些试点地区，由于司法所人力不足，对社区矫正对象的日常监督管理也仅停留在形式上，无法按照要求对罪犯是否遵守有关规定进行实际、全面的监督管理。如笔者调查的某司法所，对罪犯监督管理的主要方式就是让罪犯每星期在规定的时间向司法所打电话报告自己的活动情况；至于情况是否属实，罪犯日常究竟表现如何，司法所很难掌握。

　　（3）司法所在利用社区资源方面无法与派出所相比。社区矫正中的社区应当包含三方面的含义：一是表明矫正的地点是在社区进行；二是指应广泛地利用社区资源开展社区矫正；三是矫正对象积极参与所在社区的活动，并重新融入到社区中，重建因其犯罪行为而遭到破坏的社区关系。由此可见，社区矫正必须充分依靠和利用社区，社区矫正的主体也必须与社区有广泛而密切的联系。就与社区的联系和对社区的影响而言，司法所无法与派出所相比。尽管司法所法制宣传、人民调解、安置帮教、基层法律服务等工作的开展不可避免地会与社区发生一些联系，拥有一定的社区资源，但是由于受人员和职能的限制，其与社区的关系只能是间断、浅层次的，没有真正深入社区，在社区中也缺乏可以依赖的资源，对社区的影响力有限。相比较而言，派出所由于以下几个因素的存在，使得其在与社区的关系、利用社区资源、影响社区事务等方面具有明显优势：第一，联系群众、依靠群众的群众路线是我国派出所工作的重要原则、工作方法和优良传统。第二，派出所工作内容中的收集掌握情报信息、人口管理、治安管理、犯罪预防、安全防范、服务群众等都与社区密切相关。第三，派出所有丰富的辅警资源。这些辅警资源包括企事业单位内部的保卫组织、以治保会为代表的群众自治性治安防范组织、公安机关指导下的各种群众性治安联防组织、以保安服务公司为代表的保安服务业。这些辅助警察力量具备一定的法律知识、专业技能和工作经验，可以成为公安机关执行管制、缓刑等监督管理的重要力量。这些辅警力量显然要比社区矫正协管员能更好地完成社区矫正的任务。如果不考虑这些现实基础，不充分利用现有资源，而让原本社区基础比较薄弱的司法所去执行社区矫正，不仅是资源浪费，也是重复建设。并且由于受职能的限制，即使以社区矫正为契机，司法所与社区的联系也不可能达到派出所的现有程度。

　　（4）司法所没有执行管制、剥夺政治权利、缓刑等非监禁刑经验的结论。虽然在1983年以后，司法行政机关一直担负着监禁刑的执行，并在教育改造罪犯方面积累了丰富的经验，但不能由此得出其也有执行非监禁刑经验的结论。社区矫正与监狱行刑有明显区别。社区矫正具有非监禁性、社区参与性，并依托、利用社会资源对矫正对象实施教育矫正，无论在社会力量介入的深度、广度和形式的多样性上，都是监狱行刑所无法实现的。可以说，除了都是对刑罚的执行这一共同点外，二者几乎是完全不同的两个领域，尤其是在监督管理方面。这也是在1983年，国家只将监禁刑的执行权转移给司法行政机关，而管制等非监禁刑的执行并没有随之转移的一个重要原因。因此，非监禁刑的执行对于司法行政机关而言也是一个全新的领域。而公安机关却与此不同。公安机关在长期的非监禁刑执行过程中，虽然存在着种种问题，但毕竟积累了丰富的经验，这些经验完全可以为社区矫正所利用。另外，我们也不能简单地认为，监禁刑的执行曾由公安机关转给司法行政机关，非监禁刑的执行也应做同样的变革。因为，虽然监禁刑执行的领导机关变化了，实际上具体的执行主体——人民警察并没有发生变化。但非监禁刑与此不同。如果非监禁刑做同样的变革，不仅是执行领导机关的变化，也是具体执行主体的变化，这就存在新的执行主体能否完成执行任务的问题。 [page]

　　在试点时期，为了推动试点工作的顺利开展，很多试点地区实际上更多地将社区矫正工作当作社会工作来开展，强调对罪犯的教育矫正和安置救济，而有意无意地轻视了对社区矫正对象的监督管理。但是对罪犯的教育矫正和安置救济应当建立在监督管理的基础上；行刑是社区矫正的首要任务，也是社区矫正不容回避和忽视的一个重要工作内容。

　　司法所在职权方面的缺失和行刑能力方面存在着上述诸多不足，决定了其不能成为行刑任务的执行机关。

　　3.社区警务和派出所职能的发展、变化，为派出所执行管制、缓刑等监督管理任务提供了更多的有利资源和条件。

　　社区警务是当今世界各国警务改革的基本方向，体现了重在防范、重在治本的预防控制犯罪战略和警民合作维护治安的思想。在20世纪90年代之前，我国虽然在基层公安机关的警务实践中蕴涵着丰富的社区警务思想，但并没有明确提出社区警务的概念，更没有将社区警务提高到警务改革的高度。2000年中央决定在全国城市推行社区改革后，2002年公安部、民政部联合发出《关于加强社区警务建设的意见》的通知，要求各地公安、民政部门要密切配合，根据城市社区建设的进程统筹社区警务工作，全国大中城市公安机关在2004年之前全面实施社区警务战略。根据社区警务的要求，社区要建立社区警务室，实行一社区一警制或者一社区两警制。在社区居委会中，由派出所推荐一名社区民警进入社区居委会领导班子，以利于社区治安综合治理工作的组织和协调。社区民警通过社区组织充分调动社区群众参与维护社区治安的积极性，组织、发动群众开展形式多样的治安巡逻防范活动，努力构筑严密的社区群防群治网络。社区警务也使得公安机关的警力下沉、警务前移，许多公安机关大力精简机关，充实派出所警力。社区警务有效地改善了在社会转型时期公安基层工作的被动局面，使警民关系得到改善，走出了一条在市场经济条件下“公安专门工作与群众路线相结合”的新路。在此情形下，社区警察与社区的结合达到了一个新的高度，社区中可以有效利用和依赖的管理和控制资源更加充分和丰富；警力不足、警力脱离社区、传统的群众路线不适应新形势发展的要求等导致公安机关对管制、缓刑等执行不力，从而成为社区矫正执行主体转移的原因和问题，在社区警务战略中都会得到有效的解决。如果无视社区警务的发展，以静态的眼光看问题，坚持将管制、缓刑等的监督管理权交由司法行政机关行使，只能是固步自封，不利于问题的解决。

　　社区警务的发展也使得基层公安机关的职能和工作重心发生了变化。传统警务模式具有“被动型、打击型、管理型”的特点。“社区警务”是一种立足于预防犯罪的新型警务模式，具有“主动型、防范型、服务型”的特点。派出所民警进驻社区，实现警务前移，警民携手，共同预防、遏制犯罪。在此情形下，派出所的主要职能和工作重心由打击转向了预防，至少实现了打防并举。对管制、缓刑等的监督管理是治安防范和犯罪预防的重要方面，从而也是派出所工作内容的重要方面。这可以改变长期以来存在的管制等执行是公安机关的“副业”而得不到重视的状况。

　　4.刑事执行一体化不能成为否定公安机关行使刑事执行权的理由。虽然，刑事执行一体化理论在学界和司法行政机关内部得到了诸多认可，甚至成为主流观点，但并没有成为共识和国家的法律规范。笔者认为，刑事执行一体化应当是刑事执行法律的一体化，即应当制定一部统一的刑事执行法，这对于发展、完善我国的刑事执行活动很有必要；而不应当被理解为刑事执行机关的一体化，即将所有的刑事执行权都集中到司法行政机关手中，从而实现四个刑事司法权力的相互制约。刑事执行机关完全统一的刑事执行一体化理论（以下称为绝对的刑事执行一体化）至少存在以下问题： [page]

　　（1）侦查、起诉、审判、执行四个刑事司法权力相互制约的权力制衡理论并不能直接得出这四个权力的行使机关应当是一一对应的关系。权力制衡强调的是不同权力之间的相互制约与控制，而不是强调某种权力只能由某个机关行使。至于某种权力由哪个机关行使，更多地要考虑到权力、机关的属性、权力实现的可能和效果、现实国情等多种因素。实际上，由多个机关行使某种司法权不只是刑事执行权所独有的现象。如我国的刑事侦查权不是完全由公安机关统一行使，作为起诉权行使的机关人民检察院对部分案件也享有侦查权；人民检察院在审查起诉中对于需要补充侦查的，也可以自行侦查；作为刑事执行机关的监狱对于罪犯在监狱内犯罪的案件也有侦查权。另外，有些刑事执行权只能由某个机关行使，如对外国犯罪人适用的驱逐出境，只能由作为边境管理机关的公安机关行使，而无法由司法行政机关行使。实际上，一种权力由多个不同性质的机关行使，一个机关行使多个性质的权力都是客观存在的事实。如果不顾这些事实，机械、僵化地理解权力制衡理论，将某种刑事司法权都交由某一个机关集中行使，只能导致我国刑事法律制度甚至其他领域的法律制度的全面变革。且不论这种变革在制度层面的可行性大小，即使具体的法律制度成功修订，也会因为执行成本过高而无法实现。公正与效率是刑事司法的永恒主题，无效率的公正实质上也是一种不公正；更何况，刑事执行权完全由司法行政机关行使不一定保证就能实现刑事执行的公正。刑事司法权权力制衡的实现应当依赖于具体法律制度的合理构建而不能舍本逐末，寄希望于某种权力的集中统一行使。刑事执行权虽然由多个机关行使，但只要制定合理、严密的法律制度，加强法律监督，同样能保证权力的公正行使。另外，行刑权由一个机关还是多个机关行使与该权力的独立性没有直接、必然的联系。绝对刑事执行一体化论者所主张的由于行刑权是一项独立的刑事司法基本权能，应有由专门的国家刑事司法机关行使[4]，在逻辑上不能成立。否则，根据我国现行《刑事诉讼法》的规定，就会得出由多个机关行使的侦查权也不是一个独立刑事司法权的结论。

　　（2）绝对的刑事执行一体化并不是世界绝大多数国家和地区的普遍事实。以外国的司法制度为凭论证改革我国司法制度的必要性和合理性，是目前很多人的惯性思维。笔者暂且不论这种思维的正确与否，先考察刑事执行权在绝大多数国家都由司法行政机关统一行使这个前提是否是事实。俄罗斯制定了一部统一的《俄罗斯联邦刑事执行法典》，但这部法典并没有将刑事执行权都交由司法行政机关行使。如该法典第16条规定：“罚金和没收财产的刑罚由刑事判决的法院、财产所在地法院和被判刑人工作地点的法院执行。”根据日本刑事诉讼法第490条的规定，罚金刑罚的执行应当依检察官的命令执行。再者，管制、缓刑等社区矫正刑罚的执行由司法行政部门来管理是绝大多数国家通行做法的事实也不能成立。以缓刑为例，由于各国司法体制和缓刑制度存在很大差别，因此负责缓刑考察的机构和人员的设置也各不相同，主要存在三种类型：法院及其指定的人员、其他非专门机构或者法院负责刑罚执行的法官、专门负责缓刑监督考察工作的机构和人员[5]。另外，由于各国司法体制的差异、交流的不足和翻译等方面的问题，对国外某些司法机构的性质在做中国化理解时存在差错。如美国的行政司法局被中国有些学者想当然地理解为与美国司法部存在隶属关系。实际上，美国的行政司法局是一种地方警察机构，负责管理监狱，承担送达驱逐通知和其他法庭命令等民事职能以及警察职责[6]。美国的联邦缓刑与假释官员在性质上是警察，而不是普通的司法行政官员。美国的司法部在性质与职能方面与我国的司法部也存在着显着差异。如果不从机构、人员的性质、职能等实质性内容出发，仅仅从翻译过来的机构名称这个表面现象考察各国刑事执行体制的异同，得出的结论很难正确。 [page]

　　（3）借鉴和移植外国的刑事执行制度一定要与本国国情和司法实践相结合。任何制度的设计都应从本国国情出发，“必须牢记法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识形态与观念的集中体现。任何两个国家的法律制度都不可能完全一样。法律是文化的一种表现形式，如果不经过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”[7]我国刑事执行尤其是非监禁刑执行体制的构建在借鉴国外经验方面也一定要坚持这个原则，必须充分考虑我国刑事执行的历史、现状、存在的主要问题及原因、可行的解决方法、有关机关的职能、执法力量等多种因素。我国目前刑事执行权的配置是在坚持分工负责、互相制约的基本原则上，充分考虑到便利和效率的因素。如罚金、没收财产由承担审判、部分行政处罚强制执行功能的人民法院行使；管制、缓刑等由与基层单位、群众有密切联系、执行基层治安管理职能的公安机关执行；驱逐出境由执行边境管理职能的公安机关行使。

　　（4）刑事执行主体多元化与刑罚执行效果之间没有必然关系，前述否定公安机关行使刑事执行权的第三个理由也不能成立。绝对刑事执行一体化论者认为“倘若行刑权散失零乱，则不仅表明国家刑制混乱，而且反映了国家行刑法治的欠缺，必然导致刑出多门，刑罚滥施的悲剧。”[8]“刑罚执行主体的多元化，导致刑事执行工作的分散与不协调，影响刑罚实现的效果和刑罚效应的达成。”应当承认，刑事执行主体多元化对刑事执行效果客观上存在一定的负面影响，但二者之间的关系没有向绝对刑事执行一体化论者所主张的那样密切。行刑权由多个机关行使，只要每个机关都依法执行，并不会产生刑罚滥施的问题，同样会实现行刑的目的。事实上，影响刑罚执行效果的某些消极因素不会随着执行机关的变更而消失。如目前导致管制、缓刑等执行不力的两个主要问题——人力不足、社会转型与传统的监督管理方式之间的矛盾，在执行权转移给司法行政机关之后也仍然存在，甚至由于受司法行政机关职能等因素的限制，问题会更加突出，这在前文已经有详细的分析。现在，很多学者在分析公安机关执行管制、缓刑等存在的问题之后，就得出应当由司法行政机关来行使执行权的结论，但对于司法行政机关是否会面临同样的问题、能否解决这些问题，却没有详细的论述。这未免过于简单化和理想化。

　　当然，由公安机关继续行使管制、缓刑等的监督管理权，公安机关必须转变“重打击，轻预防”的传统工作思路，实现“打防并举，预防为主”。这对于基层公安机关更为重要。公安机关应当将对管制、缓刑等的监督管理与犯罪预防、治安管理紧密结合起来，在内部建立专门的刑事执行管理机构，将刑事执行工作列入各级公安机关工作考核的内容；以社区警务战略的发展为契机，强化警力下沉、警务前移，适当增加基础警力和社区警察的数量，增强社区警察与社区的联系和对社区的控制，并将社区矫正作为社区警察的工作职责之一。当然，这需要对从事社区矫正的社区警察、辅警和有关群众进行培训，使之具备完成执行工作所必备的素质。同时，也要制定和完善现有的管制、缓刑等的监督管理法律、法规，对具体的执行措施、方法、程序、考核内容、奖惩条件、法律监督等都作出详细、系统、操作性强的规定。

　　（四）矫正和安置救济任务的执行机关

　　虽然对管制、缓刑等罪犯的监督管理会起到一定的矫正效果，但对社区矫正中的“矫正”，显然不能仅仅理解为刑事执法活动，更重要的是指由专业人员通过思想教育、法制教育、社会公德教育和心理、生理矫治等专业手段，矫正罪犯的不良心理和行为。社区警察、治保组织、居委会等在对罪犯的监督管理中，必然要进行一些思想、法制和社会公德教育，但他们由于缺乏专门的矫正技能，所以不能成为矫正任务的主要执行主体。矫正任务的完成主要依赖专业人士，这也是社会团体等民间力量参与社区矫正的主要途径和体现。社区内各种群众力量参与矫正工作，将大大增强矫正的力量和效果，在世界其他推行社区矫正的国家都非常重视社区力量的参与。如日本就有改造保护法人等从事改造保护的民间团体积极参与对实施社会内处遇的人的矫正。我国台湾的《更生保护条法》和《更生保护法实施细则》也专门规定了民间人士参与更生保护的方法、程序，从其实践来看，更生保护的主要基础工作就是由社区力量来完成的。除专门的参与矫正工作的民间组织外，还包括一些零散的民间志愿者。这些志愿者利用业余时间参与社区矫正工作，参与对犯罪人的矫正和安置帮教工作。 [page]

　　虽然，社区矫正中矫正任务的完成需要社会团体、民间专业人士的积极参与和协助，但司法所在矫正方面仍处于主导地位，应发挥积极的作用。司法所可以通过三种途径完成矫正任务：一是运用其丰富的法制宣传教育经验和资源，对罪犯开展有针对性的、系统的法制教育；二是聘请和组织有心理、生理矫正等方面专业知识的社会工作者、社团和志愿者开展对罪犯的心理矫正工作，如上海市采用招收司法社工、政府购买专业团体服务等形式来完成矫正任务；三是通过各种途径积极开展对民间社区矫正志愿者的培训工作。

　　安置救济由于涉及劳动就业、社会保障、心理辅导等多方面的内容，所以需要多个机关的相互配合才能完成。社区矫正中的安置救济与刑释解教人员的安置帮教工作在内容方面有相似之处，如二者都需要切实掌握工作对象的行踪和思想动态，对其进行思想教育，帮助解决工作对象的劳动就业和生活保障等问题。我国刑释解教人员的安置帮教工作在组织形式上是由综治委牵头，政法各部门参加，司法行政部门具体实施，整合并利用社会力量和社会资源。社区矫正中的安置救济任务也可以借鉴这种组织形式，由司法所负责组织实施。

　　综上所述，社区矫正三个任务的完成在国家机关方面，需要公安机关、司法行政机关的参与；在社会力量方面，需要治保组织、居委会、社区群众、社会专业人士和社团、志愿者等的参与。但具体到某一个任务，不同的机关和社会力量所发挥的作用和所处的地位不同。社区矫正中的行刑任务应由公安机关和治保组织等辅警完成；矫正和安置救济任务应主要由司法行政机关与社会专业人士和团体、志愿者完成，其他机关和社会力量则起配合的作用。社区矫正虽然可以在理论上和实践中分解为三个任务，但都服务于社区矫正目的的实现，相互之间密切相关，需要充分配合。如派出所在监督管理中，必然要进行思想、法制教育等矫正工作和解决罪犯的某些生活实际困难等安置救济工作；司法所在组织专业力量进行矫正过程中，必然会在客观上起到一定的监督管理作用；司法所对罪犯的安置救济在很多方面也都需要依赖派出所的支持和配合。因此，为了全面完成社区矫正任务，实现社区矫正目的，有必要建立由公安机关、司法行政机关组成的社区矫正工作小组，具体负责和执行社区矫正工作。在司法实践中，由多个机关组成的工作小组往往由于职责不清、领导不力而陷入相互推诿、效率低下、无法充分发挥作用的困境。为了避免同样的问题在社区矫正工作小组中出现，必须制定详细、完善的法律规范，明确各自的职责范围、工作内容和程序、配合内容及方式、法律后果等，以实现分工负责、互相配合，真正发挥整体优势。




【作者简介】
刘东根，单位为中国人民公安大学。


【注释】
[1] 郑发.北京提前实现司法所覆盖全市[EB/OL].http: //www.legalinfo.gov.cn.
[2] 李光明.安徽将实行司法所规范化建设责任制，司法局长为第一责任人[EB/OL].http: //www.legalinfo.gov.cn.
[3] 赵暖芷.普通市民走进社区当“管教”[N].法制晚报， 2005-03-31。
[4] 何平.试论我国刑事执行一体化的立法和体制改革[J].犯罪与改造研究，2000 (10).力康泰，等.刑事执行一体化初探[J].犯罪与改造研究， 2000(10)。
[5] 左坚卫.缓刑制度比较研究[M].北京:中国人民公安大学出版社，2004: 181-184。
[6] 【美】罗伯特.兰沃西，劳伦斯·特拉维斯.什么是警察:美国的经验[M].尤小文，译.群众出版社，2004.169。
[7] 【美】格林顿.戈登，奥萨魁.比较法律传统[M].米健，等，译.北京:中国政法大学出版社，1993。
[8] 许章润.监狱学[M].北京:中国人民公安大学出版社，1991:133。
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