析国有企业债务重组问题

　　国有企业要顺利完成从传统旧体制向现代企业制度的转变，所要解决的一个重要问题就是国有企业的过度负债问题，与国有企业债务问题相对应的就是国有银行的大量不良贷款。实际上，国有企业债务问题的处理，已远远超出了企业改革的范围，不仅涉及到企业自身现代企业制度的建立，而且一定程度上关系到我国金融体制改革的成败。本文将从银企关系的角度探讨解决我国国有企业过度负债的思路。

　　一、国有企业负债的现状分析 在传统的计划体制下，我国实行的是财政统收统支制度，企业基本上没什么债务。在“一五”至“四五”时期，国有企业的资产负债率大致在10%}20%之间。改革开放后，随着投资体制的改革，特别是so年代初期“拨改贷”以后，这种情况发生了变化，国有企业的资产负债率开始大幅上升。1980年国有企业的资产负债率为18.700,1993年为67. 51994年为79} >1995^}1997年为80写左右，而国际上企业的负债率约为50% o 国有企业负债率过高，既有体制上的原因，也有企业自身的原因，主要原因有以下几点: 1、政府的“拨改贷”改革。80年代初期国家对财税体制进行改革，不再以拨款的方式向企业注入资本金，而代之以银行贷款。“拨改贷”的本意是想破除国有企业在流动资金和固定资产投资使用上吃财政大锅饭的体制，形成一种节约使用这两种资金的约束体制。但由于银行没有进行相应的改革，基本上受政府控制，无太多的自主权，从而导致约束机制无法形成。 2、国有企业经营负担沉重。据中国人民银行的典型调查，1991年，预算内国有工业企业中，国家财政及各级政府以税利费、基金等形式集中的财力占企业实现利润的91%;1992.1993年度，企业留利有所增加，但财政集中度仍在80%以上。1994年的财税改革并未减轻国有企业的负担，税制改革后，流转环节的税负在总体上增加15. 7%,所得税增加1.500。另外企业还要负担各种集资、摊派等。因此，企业留利很少，而留利中用于补充自有流动资金的更是寥寥无几。又由于我国社会保障制度尚未真正建立起来，企业还承担着沉重的社会负担，这使得企业的经营负担日益沉重。 3、模糊的产权制度。由于国有企业的产权不明晰，责任不明确，由此导致:(1)企业本身缺乏保障固定资产增值、补充流动资金的动力和压力，企业短期行为严重，折旧率过低，积累普遍不足;(2)政府部门对企业的行政干预，使决策、经营、责任脱节，造成经营不善或失误，以致大多数国有企业经营亏损，负债累累。 4、国有企业控制权结构和融资结构的错位。在成熟的市场经济中，企业的日常经营权属于经理人员，而企业的股东或所有者则掌握着企业的主要决策权。与此同时，企业的债权人也对所投资的企业持有重要的控制权，而且，当企业出现债务危机时，这种权力就显得尤为重要。实践证明，企业控制权结构和融资结构的这种制度安排能够较好地兼顾和协调各方面的利益。而我国的国有企业在制度上尚未完成这种“三权鼎立”的安排。在经过80年代中期的改革后，大部分地方政府实际上在行使对地方国有企业的剩余控制权。伴随着地方政府对企业控制权的扩大，企业经理人员通过各种名目的改革逐渐取得了对企业日常经营决策的控制权。而银行虽经过了多次改革，但实际上其作为独立的经济实体的地位仍未奠定。由此，地方政府和企业经理人员剥夺了负责提供贷款的银行本应对企业所拥有的剩余控制权。由于国有企业负债率偏高，负债规模大，而国有企业本身偿还能力又不强，国有企业的高负债便损害了正常的市场经营秩序，危害金融稳定，妨碍整个宏观经济的正常运行。若不及时对国有企业的债务进行重组，在其它条件成熟时就可能出现类似韩国那样的经济危机。[page]

　　二、国际上债务重组的经验 1、日本二战后的债务重组。日本经济从战时统制经济向自由市场经济的过渡，非常类似于我国目前从计划经济向市场经济的转轨。因此，日本战后重建时期债务重组的经聆值得注意。在日本战后初期，由于政府拖欠军需企业的巨额战时补偿费，许多日本公司面临着相当严重的无清偿能力问题。因为许多金融机构与军需公司联系密切，所以，军需公司的无清偿能力也导致金融机构出现严重的财务问题。日本的债务重组在企业和银行之间进行，并且把重组和重新注资结合起来，且这一过程先从银行开始。 日本银行的呆帐处理主要指清理银行的资产负债表，分为三个步骤:第一步，将资产负债表分为新帐户和旧帐户。从1946年8月1日零点开始，每一银行的资产负债表分为两部分:一个新帐户和一个旧帐户。其中，所有因战时补偿费拒付所导致的预期无法收回的资产被划到旧帐户，冻结并等待重组。第二步，重组旧帐户。在1948年5月15日的最后解决方案中，资产经过评估，并将资本收益计算在内，因战时补偿费拒付所造成的损失用旧帐户中资产的资本收益、保留收益、第二线冻结公司存款等项目来核销掉。如果在上述核销过程之后仍存在损失，由政府予以补偿。重组之后，旧帐户与新帐户合并。第三步，重新注资，建立协调帐户。为补充因核销损失而减少的资本，日本许多银行只得发行新股票。在股票销售过程中，其债权人拥有以面值购买一定量股票的第一优先权，原股东有第二优先权。在完成了旧帐户的重组及通过新股发行进行的重新注资，日本的银行开始有了起色。但是，金融构的重组是基于对军需公司贷款的估算，因此，银行新的资产负债表仍包含某些不确定因素，这被引人“协调帐户”。在金融机构进行重组的同时，非金融公司也在进行重组和重新注资。因为非金融公司的重建方式与金融机构(银行)类似，在此就不再论述了。 7、苏东国家解决企业债务与银行债权的方法。由于苏东国家国有企业的大部分负债与我国类似，来自于国有银行的贷款，因此，这些国家在解决企业的债务，首先考虑的是从银行着手解决银行的不良债权，从而也就解决了企业巨额债务。捷克在解决银行不良债权问题时，成立了“清算银行”，其任务是从各商业银行接管呆帐。据统计，这个机构大约接管了1100亿克朗的呆帐，占破产企业名义债务的60，然后对其进行拍卖和清算。波兰没有采取集中统一清理的办法，而是在每个国有银行中成立一个专门性的清偿“沉淀资产”的部门，聘请西方国家的银行专家来帮助解决不良债权问题。匈牙利政府在1992年宣布，一个新成立的国有机构将购买全国商业银行的不良债权，根据当时统计，这个机构购买了大约全部商业银行50%的不良债权。俄罗斯采用萨克斯的“休克疗法”，对传统体制做大手术，实行一步到位的转轨战略。在转轨过程中，由于恶性通货膨胀，使债务实际上化为乌有，从而解决了俄罗斯国有企业的债务危机与国有银行的不良债权。[page]

　　三、我国国有企业债务重组的思路 要做好国有企业的债务重组，有必要对国有企业进行以下分类:<1)虽然有负债，但经营效益好，有能力偿还全部贷款和债务的;C2)负债经营，目前无能力还债，但有经营潜力，若经过重组，能归还贷款的;(3)负债严重，经营状况差，无力归还贷款，但并没有达到资不抵债的地步;<4)负债累累、资不抵债，经营效率极低，企业处于破产的边缘。企业债务重组应主要针对第(<2)类和第(3)类企业，第(4)类企业应根据企业破产法予以破产，进行整顿和清盘。 因为我国国有企业债务规模大，成因复杂，且牵扯面广，所以，国有企业债务重组的办法应当是多样的，是多种解决办法的组合，同时并用，互相补充。 从日本债务重组的经验中，我们可以看出，由于使用破产程序往往使整个社会负担过重，并导致重组被无休止的拖延。因此，依靠正规的破产程序来解决大规模的债务问题是不可行的。日本的经验说明，在大规模债务重组中有一种替代破产法的可行选择方式，即债务股本转换方式。债务转股权是重新注资的一个好办法，它类似于下文将要提到的一个债务重组思路:债权转股权。

　　1、银行对企业的债权转股权。债权股权化是一个既能解决国有企业不良债务又不损害银行贷款权益，同时又不增加国家负担的思路，而且还能结合推行现代企业制度把债务转化为股份。但是，这一思路有一矛盾，就是它与《商业银行法》中商业银行除自有资产外不能向工商企业直接投资的规定相冲突。为了解决这一矛盾，则需借助于一个非金融机构信托投资公司。在进行债权转为股权的程序中，要分两步走。第一步，将企业所欠债务少量核销，即可将一些“三角债”进行核销，其余转为股本，暂由原债权人即银行持有;第二步，信托投资公司向债权人银行定向发行财产抵押债券，换取银行所持有的企业股份。此时，信托投资公司成为企业的股东，银行则握有信托公司的债券，成为信托投资公司的债权人。

　　2、债务债券化。债务债券化指国家向商业银行一次性发行长期债券，以此抵冲国有企业无法偿还的债务。有人认为，可以把国有企业无法偿还的债务转为国有企业向商业银行发行长期债券。其实这是不可行的。对于商业银行来说，与其持有明知回收无望的债券，不如接受债权转股权的办法。因而，债务债券化的思路，应以债权人银行可以接受为前提。为此，以国家替代国有企业发行债券。在此过程中，应划分投资主体，是中央政府投资的，由中央政府发行长期债券;是地方政府投资的，由地方政府发行长期债券;是中央政府和地方政府联合投资的，由中央政府和地方政府按其投资额比例分别发行长期债券。另外，发行长期债券额应转作国有企业的资本金，以免国有资产流失。[page]

　　3、建立债务托管机构。在国务院之下设立国家资产管理委员会，专职行使工商企业和银行中国有资产的所有权。国务院授权国家资产管理委员会投资设立一个国有独资性质的债务托管机构。托管机构的董事会由国家资产管理委员会委任，托管机构可在全国设立若干分支机构。国家资产管理委员会确定一个日期，该日期之前形成的银行对国有企业的债权中，凡银行认为属于不良债权的，均作为“老帐”，其余债权及该日期之后的债权为“新帐”。这种作法，乃是借鉴日本债务重组的经验，将资产负债表中的健康部分与受不良资产损害的部分分开，既可以使债务得以重组，又不干扰正在进行的经营活动。“老帐”中国有企业对银行的债务，转为托管机构对银行的债务。债务的到期日延长至托管机构撤消期限之前的适当时间，利率按当时相同期限商业性贷款利率计算，利息由托管机构支付，所需资金由中央财政予以补贴。托管机构同时成为老帐中国有企业的债权人，债务到期日不变。能按时清偿债务的企业，与老帐脱钩。不能清偿到期债务的企业，由托管机构决定是清算还是重整。托管机构决定清算的企业，进人破产程序。托管机构决定重整的企业，实行“债权转股权”，即托管机构对这些企业的债权自动转为“股权”。新帐中的债权债务关系要严格按照《商业银行法》等有关法律法规进行规范。不能偿还到期债务的企业，要严格按照《破产法》规定的程序实行破产或重整。国家完全停止通过金融机构为失去生命力的企业输血的做法，一切不可避免的负担由财政体系承担。由于托管机构在参与国有企业债务重组中，所拥有的不是获益丰厚的股票，而是已丧失还款能力的债权或债务，在短期内难以形成较大收人。因此，对托管机构应从政策上予以扶持，拓宽其经营范围。

　　4,“债务大赦”。国有企业的债务，本质上是国家自己欠自己的债，因而可以一笔勾销而并无损失。更为仔细分析，则可发现，应由国家财政部承担企业债务。因为大量的银行呆帐是由国有企业的亏损造成的，而国有企业的亏损则是国家有关政策的结果。如政府人为地压低煤炭价格使煤炭行业普遍亏损而无法偿还银行贷款。所以，财政部作为国有企业的最终投资者，应对这部分银行呆帐负责。实现这一思路的一个方案如下:财政部从中国人民银行筹措X亿元人民币，财政部直接将这X亿元划拨给出现债务危机的国有企业。这些国有企业接到款项后，即用于偿还他们在历史上积累起来的“呆帐”贷款。商业银行在接到企业还贷款项后，即立即用于结清他们所欠的中国人民银行的各项未清偿的款项。这一方案运行的结果，除了财政部拖欠中国人民银行更多的款项以外，其它各方面的债务都可以结清。但这一方案的主要收益者是商业银行和出现债务危机的国有企业，他们在一夜之间，没有任何代价地甩掉了巨额债务。问题是，国有企业和银行在如此轻易地推掉了他们的历史包袱债务，如果现有的体制不改革，今后还会重复这种不负责任的借贷和拖欠行为。因此，这一思路的实施要以企业与银行产权制度的变革为前提。 5、债务分解化。从国有企业不良债务的成因看，国家、银行、国有企业都有一定的责任，故不能简单地采取把债务全部推给国家的做法·而须由三者共同分担:是体制方面的问题的，有国家承担;是银行决策失误造成的，由商业银行承担;是因国有企业缺乏还贷能力或赖贷不还的，由国有企业承担。[page]

　　对“行政干预”造成的不良债务·哪一级政府干预由哪一级政府承担，然后政府追究当事人的责任;对银行发放“人情贷款”和“受贿贷款”的，在该银行承担债务以后，由该银行追究当事人的责任。这样做，有利于把化解债务与清除腐败，规范行为主体的各自行为结合起来，也只有这样，才能更好地把权、责、利统一起来。如若不然，则第一，“行政干预”银行贷款的现象不会自行停止。寄希望于制度创新，由商业银行自主决定贷款投向，在现阶段的中国，只是一种理论上的设想，真正实践起来，未必符合改革预期。国有商业银行对地方政府的高度依赖性和地方政府的高度权威，决定了即使在业务完全商业化的情况下，商业银行有时也不能不给地方政府“面子”。防止“行政干预”的办法，是让其知道“行政干预”的后果，让其承担一定的责任。第二，商、业银行以权谋私的现象不会自行停止。虽然商业银行追求利润最大化，然而个别决策者经不起金钱的诱惑，一侯时机成熟，就利用手中的权力为自己谋取私利，在信贷市场为卖方市场的情况下，就不可避免地出现“人情贷款，’.“受贿贷款”的现象。以立法形式确保贷款决策的责任，可止金融系统腐败行为的产生。 四、企业债务重组要注意的几个问题 债务重组是我国企业改革过程中的一个重要组成部分，对于企业改革的进一步深化非常重要。而且，债务重组涉及政府(财政)、银行和企业、地方政府多个方面，将产生很高的经济成本和社会成本。因此，债务重组过程中应注意以下问题:

　　1、债务重组必须纳人企业改革的总体框架，不能独立进行。在企业基本确立现代企业制度框架，有了一个体制性基础以后，为使企业生产经营顺利地正常进行，才需要清理企业的资产负债表，重整财务。如果倒置过来，不对企业制度进行根本改革，就着手急于核销企业债务、利息挂帐、注人资本，实际上就与过去的让利没什么区别，只能是治标不治本。企业经营机制没有根本改变，以后还会发生过度负债问题，且因只重视“表”，不重视“里”，而使企业没有改善经营效率的内在动力，刺激企业的不良行为的发生。实际上，除企业内外负担过重等原因以外，造成企业高负债率和银行巨额不良资产的一个重要原因是国有企业经营管理低效率和国有经济投资低效率导致的资本运营的低效率。虽然，通过银行与企业之间的债务重组在一定程度上能提高一些国有企业的效率，但是要逐步降低国有企业高负债率和消化银行不良资产，必须以国有企业效率的提高为前提。而要提高国有企业的效率，则必须加快国有企业改革，以现代企业制度试点为先导，辅之以大规模的国有企业改组，将大量的国有企业推人公司制改革的洪流中，使我国的微观经济组织尽早与宏观的社会主义市场经济框架相适应。[page]

　　2、积极培育中介投资主体，逐步完善资本市场。债务重组虽然在国有制框架中进行，但不排除吸引其它经济成分，乃至私人参与进来。培育中介投资主体，一方面应进一步规范已有的中介投资机构，另一方面，扶植一批新创立的中介投资主体，尤其是中外合资的投资机构，不仅吸引国外的资金，而且引进国外资本市场的专业人才，以提高我国中介投资主体的经营素质。与此同时，为引导中介投资主体积极参与国有企业的改组工作，国家在宏观改革方面可有所倾斜，如允许其扩大经营范围，减免高额征税，拓宽公开上市渠道，促进法人股流通等，使中介投资主体在参与国有企业改革中能获得长期稳定的收益，以保证中介投资主体与我国资本市场能有效地运营。

　　3、债务重组同整个国有经济发展战略调整结合起来。目前，国有经济无所不在，这可能使具有有限能力的政府或其代表机构难以管理，应当调整国有经济发展战略，将国有经济无处不在变为有重点、有选择地存在。在产业分布上，国有经济将主要限于基础产业和基础部门以及初始投资高的高新技术产业。在企业组织结构上，与“抓大放小”结合起来，国有经济主要限于特大型或大型企业。债务重组提供了一个良好的机会，使国有经济有意识地退出某些领域和企业。可以采取的方式包括:(1)所有权多元化，通过公司股票上市或定向募集吸引非国有股份向国有企业注人资金;(2)拍卖债权，通过债权购买者影响企业重整;(3)拍卖、出租国有企业。所有权多元化，非国有经济成分的介人将推动国有经济发展战略调整并且通过企业重组过程，实现市场化的存量配置，起到调整产业结构的作用。

　　4、债务重组同大公司、大集团战略的实施密切结合起来。在债务重组中，从大公司、大集团着手解决，探索经验，再寻求全面推进。因为:(1)庞大的债务规模决定了债务重组所需要的财政资源和金融资源是非常巨大的，也不是短期所能解决的。我们应有选择有重点地进行重组，集中兵力打歼灭战，将有限的财政资源和金融资源集中使用;(2)大公司、大集团数量少，影响大，在国民经济中处于相当重要的位置。而且，大公司、大集团一般拥有为数众多的子公司、关联公司，辐射力强，影响面大，把大公司、大集团搞好了，能影响带动大量企业。也可以以他们为依托，对相关联的中小企业进行债务重组。 5、国有银行的改革必须与企业建立现代企业制度同步。