征地补偿纠纷调查

　　时下，城中村改造时，村民对集体土地的补偿不满，往往成为引发矛盾、冲突的导火索。有学者研究发现，土地法中对农地的补偿，除了标准过低，还存在利益分配不公。

　　2009年冬天，藏换菊跪在冰冷的推土机前，这名河北南宫市北街社员试图阻止搭在田里的守夜棚被铲除.因为她不满意征地所给的补偿---1年1200元。同样觉得补偿不公的村民王再英，拿着瓦块砖头，睡在自己屋顶阻止拆迁，后被拆迁公司的人打死。国家信访局的数据表明，2003年-2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁;而这一期间建设部统计的比例则高达70%-80%。中国社科院在此时间段完成的调查报告表明：只有2%的上访能够解决问题。

　　北大法学院副院长沈岿教授认为，我国现行的征地补偿制度只是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，但是在市场经济条件下却显得不合理。

　　对于补偿不公，研究者们首先给出的解释是补偿标准低。有研究者统计了西部地区的征地补偿，他们指出，按目前农村居民人均生活消费支出计算，这些补偿只能维持7年左右的生活;而按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。东部沿海地区相对高些，如浙江省，农村土地征用一次性现金补偿每亩约为3万元-12万元。

　　《土地管理法》规定了征地的补偿方式---土地的年产值乘以一个倍数(土地法中，倍数规定为30)。比如，河北南宫市张建林承包的地被征收后，获得1500斤小麦的时令价，支付40年。

　　而细心的学者很快发现，这种补偿方式所存在的问题，不是支付价低，而是一种不公。因为产值代表的是一种使用价值(即使用权的价值)。而土地征收，意味着一种所有权的转移，集体土地变为国有。

　　土地法没制订宅基地补偿标准;地方政府参照城市拆迁只补房不补地，村民不满城中村改造时，更多的流血事件往往发生在对宅基地的征收。北京的王再英是为了阻止开发公司拆除宅基地上的房屋，而被打死。

　　宅基地相对于耕地更具有一种私人权利的意味。在中国传统中，每个成家的男性村民都有权利从村集体获得一处宅基地。村民的观念里，宅基地被视为一项私人财产，是可以继承的。虽然现有土地制度对宅基地的转让采取严厉限制，只能向本集体符合宅基地使用权分配条件的农户转让，不得向城镇居民转让。但在中国乡村早已形成这样的惯例：若老人去世，已获得城镇户口的子女可以继承该宅基地。

　　而现有的土地制度中，对宅基地的征收基本没有规定补偿标准。《土地管理法》第四十七条规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这是土地法中唯一能与宅基地补偿有关的条款。而这里所补偿的也不是宅基地的地价，而是地面附着物，即房屋。由于没有统一标准，对于宅基地上房屋的补偿，方式各一。扬州有地方实行的是“拆一补二”;富裕的深圳，在拆除渔民村时实行“拆一补四”。

　　既便如此，钉子户仍屡见不鲜。这里不排除人性中固有的贪婪。但是，钉子户们提出的问题也具有现实意义，“只补房屋不补地价的补偿方式是否合理?”尤其是那些在城中的“村民”，他们愈来愈清晰地意识到，自己拥有的不仅是地面上那些房屋，还有那些宅基地。河北清河县张保俊对宅基地的权益观念十分清晰。他的地距县城最繁华的商业中心仅500米。2005年就有人想以60万-80万的价格购买他的地。他没卖。2009年县政府来征地时，他表示，“不要房屋补偿，我只要地。”张保俊很清楚，拥有房屋的所有权和宅基地的权益是不同的。随后，县政府以违章建筑之名，将张的房屋拆除。

　　城市国有土地的市场形成后，“不平权”的集体土地被阻挡在市场之外，除非它被征收。为什么在现有的《土地管理法》中，对一些基本权益会缺少保障?我们只有沿着时间的河流，去追溯土地制度与人们权益观的历史变迁，或许才能看清些真相。改革开放前，中国社会是清一色的公有制。土地的利益主体，非常单纯，要么是国家，要么就是农村集体。当时任何单位、个人出租、租用土地都属违法。

　　改革开放后，城市土地开始实行市场化。而纯粹的土地公有制结构里，如何生成市场化?经济学家周其仁耗去10年时间，研究“私有权利究竟怎样从国家维护的公有制里产生出来?”最后，他清晰地给出了之所以产生“土地的所有权与经营权分离”的经济学解释。其实，中国农村承包制出现之际，就已经触及了这个核心问题。

　　这一次，城市国有土地的经营权也从所有权中分离出来。它们被交给开发商，开发商或建工厂，或建商品房。通过商品房，土地的使用权又流转到购房者手中。当经营权或使用权一旦从所有权中完成分离，“私有权”也就被创造出来。同时，伴随着城市土地市场的形成，一个新的利益结构---地方政府、开发商与被拆迁人，逐步固定下来。而原先单纯的土地利益主体被瓦解。

　　针对这种利益格局的变化，法律法规也在做相应的演进。2002年，国土资源部规定经营性用地必须通过招拍挂形式出让，再加上设计出来的土地价格评估方法，这就保证了城市国有土地的经营权能在一套市场机制中流转，改变以往的协议出让模式。于是，就有了相对的公平。2004年修改后的《宪法》、2007年的《物权法》，又开始把土地使用权视为公民的财产权，并对此进行最高形式的法律保护。于是，就有了名义上的公正。

　　2010年，旧的“拆迁条例”将被废除，新的“房屋征收与补偿条例”开始征询社会意见，这意味着“财产权”进一步得到保障。中国改革开放的进程，在很多人还未完全明白其意义的时候，就已经完成了制度变迁最关键的步骤。

　　而这一切还只是一个开始，土地市场化只行进到半途，只完善了城市国有土地中的利益结构。关于集体土地的使用权仍不能和国有土地一样，进入同一个市场流转。除非它被征为国有。可是，那个日渐成熟、且能产生巨大财富的国有土地市场，又开始深刻影响集体土地的所有者：村集体。

　　土地法虽提高补偿标准，但仍无法对农地准确估值;有学者认为，土地收益中农民只占5%变化更多地发生在城中村，村集体或者村集体的代表开始意识到土地开发的财富效应。

　　北京李各庄的王再英，生前抵制的“拆迁办”不是来自地方政府，而是来自村委会。是村支书张玉良要利用村里的宅基地开发别墅。李各庄离密云县城只有10分钟车程，低廉的别墅价格吸引着县领导干部到村里购房。[page]

　　张玉良接受采访时曾表示，他不愿意将村里的土地让政府开发，这样村集体的收益就少了。现有的土地制度并没有“回应”张玉良的利益诉求。它依然坚持着既定的政策框架：集体土地只得进行农业建设;不得私自转为建设用地;不得进入国有土地市场。

　　但是，《土地管理法》也意识到时代的变化，也在跟着改变。只是幅度“略小”些。1986年实行的《土地管理法》作过3次修改。每一次都有些“细微”处的变动。1988年第一次修改，根据当年的宪法修正案，删除了“禁止出租土地”的内容。10年后的第2次修改，将补偿总额提高至年产值的30倍，原先是20倍。

　　2004年的修改，在原第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用”后面，增加了“并给予补偿”的规定。这些变动似乎很难跟上土地转让后的升值速度。在寸土寸金的深圳，改造岗厦村时只能自定补偿标准，普通住宅每平方米获1.28万元补偿，商业物业每平方米获2.38万元补偿。村里570名房东一夜间成为千万甚至亿万富翁。

　　山东聊城在拆除陈庄时也只能按照城市拆迁的补偿标准给于补偿。陈庄村民陈甲亮表示，“除了补偿我们的房屋，还应该给我们宅基地的补偿，不能无偿征用。”聊城东昌府区办公室副主任刘凯生也很无奈，他不知道该从哪儿去寻找标准，来补偿村民们的宅基地。

　　研究者朱东恺与施国庆利用相关数据统计发现，土地收益的分配很不平衡。他们提供的数据显示：土地用途转变增值的收益分配中，政府大约得60%-70%，村一级经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。

　　北大教授沈岿认为，在开发性项目用地(如房地产开发等)，应引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。沈岿认为，要加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。

　　在两会期间，全国政协委员、四川省政协副主席吴正德建议，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》立法经验，加快制订《农村集体土地征收与房屋补偿条例》，逐步建立城乡统一的不动产征收法律制度。他表示，现行农村集体土地和房屋的征收与拆迁补偿还没引入市场评估机制。尽管有些地方的补偿标准已超出了《土地管理法》规定的标准，却完全忽视了对农用地转为建设用地所带来的巨大增值收益做出利益补偿安排，应予以修改。