积极探索土地征用款分配制度改革

积极探索土地征用款分配制度改革

　　随着城市化和工业化的快速推进,大量的农村土地被征用。在实际操作中,由于中央和地方对土地征用款的分配缺乏明确的规定,加上各地的情况错综复杂,使得土地征用款的分配成为困扰近郊农村基层组织的一大难题,既影响城市化和工业化推进的速度,也直接影响农村的和谐与稳定。因此,出台土地征用款分配办法,已是迫在眉睫。

　　一、土地征用款分配的现行规定及制度缺陷

　　目前我国还没有一套将土地征用款分配到户的具体政策规定,而现实操作中又必须将土地征用款的绝大部分甚至全部分发到农户。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定:青苗费的补偿归实际投入人所有,地上附着物补偿费归附着物所有人所有。由此可见,这仅仅是对土地征用款的组成部分以及地上附着物的补偿有了比较明确的规定,即土地征用款由土地补偿费、安置补助费和青苗费三部分组成,经营及地上附着物的补偿归耕作人或所有人,而土地征用款中土地补偿费和安置补助费分别占多少比例,法律上没有做具体规定。由此直接造成土地征用款的分配纠纷不断。为妥善解决这一难题,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四章第二十四条规定:农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予以支持。不难看出这也只是对集体经济组织成员资格认定及土地征用款分配的原则、要求及程序做了明确的规定。而不同类型的集体经济组织成员如何享受分配,则未做规定。在实际操作中,很多地方往往是简单地以户籍为基础,认定集体经济组织成员资格,把土地征用款当成集体经济收益,按照《民法通则》的规定来进行平均分配。这显然有悖于《土地管理法》、《土地承包法》等法律的精神,也不能体现公平。

　　二、目前各地土地征用款分配办法及滋生的矛盾

　　据调查走访,目前全国各地土地征用款的分配方式主要有以下几种:一是平均分配,即不考虑土地承包关系,全体集体经济组织成员平均分配。二是分类分配,即结合土地承包关系,将集体经济组织成员进行分类,有土地承包关系的在享受土地补偿费的同时,也享受安置补助费:无土地承包关系的,只享受安置补助费。三是按居分配,即将集体经济组织成员分为常住人口和非常住人口,常住村民享受全额分配,非常住村民不享受或部分享受分配。四是简易分配,即谁承包土地,土地征用款就归谁所有。五是按权分配,即按照土地权属分配,土地补偿费归集体所有,由集体用于公益事业或用于集体经济组织成员的安置。安置补助费归征地农民所有。从近年来的各地土地征用款分配纠纷来看,以上每种分配方式,都占一定比例。平均分配与《土地承包法》抵触,直接损害了土地承包人的合法利益,造成承包人上访不断。分类分配,由于各地掌握土地补偿费和安置补助费所占比例的尺度各有不同,也带来了很多的矛盾和纠纷。按居住关系分配,看起来合乎情理,但不符合法理,直接与《土地承包法》、《土地管理法》、《妇女权益保障法》等法律法规相抵触,只考虑常住人口利益,不考虑外嫁女(含离婚外嫁)、捐资户口等非常住户口的合法利益,显然会造成很多矛盾。一些地方的“外嫁女”维护土地承包经营权和收益分配权等的行动就是此类分配纠纷的典型代表。同时,根据《土地管理法》的规定,土地的性质只有两种,即国家所有和集体所有,而农村被征土地的性质为村民委员会或村民小组集体所有,这就产生了集体和集体经济组织成员间在土地补偿费的分配上的矛盾。有些表现为土地补偿费使用上的矛盾。