中国巨灾风险管理的制度

　　在进行中国巨灾风险管理制度研究的过程中，我们就巨灾风险管理体系和巨灾保险制度的政策思考和建议总体上是：

　　对巨灾风险和巨灾风险管理体系的认识

　　巨灾风险是可能给人类社会财富和生命安全带来短时间巨大损失的风险，具有多因性、系统性和难以预测的特点。如何降低巨灾风险损失已成为对世界各国的挑战。随着全球环境的变化，近年来极端天气的频率和强度都有所增加，洪水、台风、地震等各种自然灾害不断带来巨大的社会损失。作为巨灾风险之一的自然灾害带来的风险损失及其管理成为全球研究的热点。

　　实践证明，巨灾风险管理体系是一个包括灾前防灾预测、灾中救援减损、灾后补偿重建的综合的多层次体系。巨灾的风险管理不是一个行业能够独立完成的，它是一个多行业参与、多层次的社会系统。巨灾风险管理体系应该有两个主要目标，一是降低巨灾风险损失，二是分散巨灾损失造成的社会震动;与两个目标相对应，防灾减损的控制型措施可以从根本上降低巨灾风险和损失，经济补偿的融资型措施可以分散巨灾造成的社会震动。

　　政府对巨灾风险管理的主导、引导、支持作用

　　基于上述对巨灾风险和巨灾风险管理体系的认识，政府应该对巨灾风险管理起到主导、引导、支持的重大作用。

　　政府在巨灾风险管理的宏观层面所起的主导作用，主要是规划、建立起综合的巨灾风险管理体系。这一点已为全球大多数国家所认同。巨灾风险管理所涉及的专业领域和部门众多，既需要工程建设、标准制定、灾害预测等专业部门的工作，也需要财税、保险等制度的保障，要协调这些部门的理念与行为到一个方向、一个标准，只有政府才能做到这一点。

　　政府与保险业有效的合作是管理巨灾风险的有效途径。在以保险市场为巨灾经济补偿重要手段的微观层面，政府的引导和支持对保险业参与巨灾风险管理至关重要。保险公司作为巨灾损失补偿有关政策的落实者，其参与巨灾风险管理体系的积极性、承担巨灾风险的能力高低，是巨灾风险管理体系建设能否成功的关键，除非另外建立一套巨灾风险保障系统。

　　此外，政府在组织、引导社会力量方面，也具有社会其他方面不可替代的作用。

　　保险应该在巨灾风险管理体系中发挥积极作用

　　巨灾风险管理视角下的巨灾保险，应当具有经济补偿、资金融通、社会管理等多方位的功能，从灾前、灾中和灾后积极参与巨灾风险管理。保险在巨灾风险管理中绝不仅是经济补偿。巨灾的损失是全社会难以承受的，如果保险机制不能起到促进防灾减损的作用，那么全社会的损失就不能减少，巨灾保险也难以长久运作下去。世界上巨灾保险的成功模式也都发挥了防灾减损与经济补偿两方面的功能。建立和完善巨灾保险制度对于建立我国巨灾风险管理体系有着不可替代的作用。基于以上的思考，我们认为应当尽快展开如下具体工作：[page]

　　1.建立国家权威的巨灾风险管理协调机构

　　国家权威的巨灾风险管理协调机构能够统一规划、协调政府各部门、社会各方面的力量，从灾前、灾中、灾后全局的高度统一管理巨灾风险，形成政府统一领导、部门协调配合、社会共同参与，结构合理、功能齐全、科学高效、覆盖灾害风险防范全过程的综合巨灾风险管理的协调管理体制，完善备灾、应急和恢复重建一体化的巨灾风险协调管理机制。

　　2.为巨灾风险管理奠定法律基础

　　研究制定《巨灾风险管理条例》，赋予巨灾风险管理协调机构相应的权力和职能。为了加快巨灾风险管理体系建立的步伐，可在立法的同时，组织政府相关职能部门设立若干专家小组，对巨灾风险管理和巨灾保险的相关制度展开研究和设计工作。

　　3.建立多层次的巨灾风险分担机制

　　由政府主要承担巨灾经济损失补偿责任的模式，会导致财政负担重，补偿率低，资金使用效率不高等缺陷。由于目前统一规划的巨灾保险缺失，现有商业保险产品对巨灾的覆盖极其有限，使政府不得不在巨灾损失补偿的第一线承担责任。这反映出我国巨灾风险的管理水平处于比较原始的阶段。

　　在建立巨灾风险管理体系的背景下，设计一个政府支持的多层次的巨灾风险分担机制十分必要。这个分担机制中，应包括投保人、保险人、再保险人、资本市场和政府等主体。巨灾风险损失最终由这些主体逐级分担。在考察国际经验的基础上，我们建议，巨灾的底层损失主要由各保险人承担，中层损失主要由再保险人(巨灾风险保障基金)、资本市场承担，超额损失主要由政府承担。在每一层次的损失中，投保人都需要分担一定比例的损失，以调动其防灾减损的积极性。这种模式，既可以利用保险公司销售、理赔的优势，充分发挥再保险和资本市场在分散风险方面的作用，又通过政府兜底控制了巨灾保险市场的风险水平。此外，通过控制承保对象与费率，控制政府补偿的对象，引导投保人自觉降低财产风险，提高财产抵御风险的能力，避免在过高风险区域过度开发，最终达到降低全社会巨灾风险损失的目的。

　　4.尽快开展巨灾风险的评估工作

　　在国家巨灾风险管理协调机构的统一组织下，争取在1-2年之内完成地震、洪水、台风等主要巨灾风险高风险区域的大尺度风险评估;随后，不断提高评估精度，以适合巨灾保险费率厘定，完善巨灾保险险种的设计，为尽快推出条款科学、费率合理的巨灾保险险种奠定基础。在巨灾保险条款和费率尚未充分论证之前，不宜急于出台。

　　5.建立覆盖多种巨灾风险的统一的巨灾风险保障基金[page]

　　目前，世界上建立了巨灾保险制度的国家都面临巨灾损失难以承受的挑战。仅承保个别的巨灾风险的险种，不可避免地存在适用范围窄，影响投保人积极性，难于在全国范围内推广的问题。因此，建立覆盖多种巨灾风险的统一的巨灾风险保障基金，非常必要。

　　在进行巨灾风险管理与巨灾保险制度设计过程中，以下几个突出问题需要进行认真研讨并做出选择：

　　1、角度问题。是整体研究巨灾风险管理体系的制度安排、设计工作框架、步骤;还是为建立巨灾保险制度，而从地震保险切入，马上就推出单一的巨灾保险业务，比如“住宅地震保险”、“公共设施地震保险”等具体条款和开办办法。

　　2、立法问题。是先做好巨灾风险管理及巨灾保险制度的法律基础工作，从整体上立法;还是依据现有的分散于各部门法(如《防震减灾法》、《防洪法》等)中涉及到保险的法条来推开巨灾保险，边干边完善，整体立法等干起来后再研究。

　　3、险种选择问题。是分别搞地震、洪水、台风等单个巨灾的保险，还是搞综合性的巨灾保险。

　　4、主险、附加险问题。巨灾保险是作为一般财产险的附加险，还是独立的主险。

　　5、试点问题。是全国各地同时推开;还是选择区域先试点，再逐步推开。

　　6、强制性问题。是搞强制性巨灾保险，还是半强制的，或者完全自愿投保的巨灾保险。

　　7、再保险问题。是组建专门的巨灾再保险公司，还是利用现有的再保险公司。如何建立巨灾基金。

　　8、国家对于建立巨灾风险管理机制的扶持政策。