丁向阳：打破户籍界限 建城乡一体化养老保险制

　　党的十七大提出了学习实践科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略部署，北京市委、市政府认真贯彻落实党的十七大精神，从国家战略高度充分认识加快建立覆盖城乡居民社会保障制度的重大意义，适应社会主义和谐社会的新要求，适应人民群众的新期望，积极进取，开拓创新，扎实工作。近年来，加快构建覆盖城乡居民的社会保障体系，相继实施了“新农保”制度、“老年保障”制度和城乡居民养老保险制度，在制度建设上取得了突破性进展，目前已经形成了企业职工基本养老保险制度、行政事业单位退休金制度、城乡居民养老保险制度、城乡老年居民养老保障制度四位一体的养老保障体系新格局，在全国率先实现了养老保障制度全覆盖，率先实现了城乡人人享有养老保障的目标。

　　一、 坚持创新，建立“新农保”和“老年保障”制度

　　2007年底前，由于各种原因，北京市城乡一部分老年人未能纳入养老保险制度覆盖范围;老农保制度由于个人缴费标准较高，财政补贴有限，养老金完全靠个人积累，制度的吸引力不大。累计参保只有49万人，参保率仅为37%;其中享受待遇的有3.5万人，平均养老金每月100元左右，养老待遇水平很低。上述问题是新农村建设和统筹城乡发展的难点，也成为社会关注的热点，更是北京市委、市政府着力解决民生问题的重点任务。

　　按照十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障制度的总体目标和十七届三中全会提出的加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，北京市委、市政府坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观，提出了首都率先建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。北京市的经济实力也具备了建立覆盖城乡居民的社会保障制度条件。一是人均GDP达到7000美元;二是GDP增长几年来一直在10%左右;三是农业就业人口只占全市就业人口的15%左右。为此，结合实际提出了改革老农保制度，并在人力资源和社会保障部的指导下，建立了“新农保”和“老年保障”制度。

　　2007年底北京市政府相继出台了“新农保”和“老年保障”办法，从2008年1月1日起将在劳动年龄内的农民纳入“新农保”制度，将本市60岁以上的城乡无社会保障老年人纳入“老年保障”制度。建立“新农保”和“老年保障”制度，坚持了“低水平、广覆盖、先保险、再救助，保障水平逐年逐步提高”的原则，既考虑了当前老年居民基本生活支出，同时考虑了财政的承受能力。[page]

　　“新农保”制度确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式。在养老保险待遇上，在老农保个人账户养老金的基础上增加了基础养老金，基础养老金由市区两级财政进行补贴，每人每月280元。基础养老金增长机制随着社会经济发展逐步调整，使农民未来养老确实能够得到基本保障。在缴费方式上，实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10%。最低缴费标准以上部分由农民根据承受能力自愿选择。在衔接机制上，农民转为城镇居民参加企业职工基本养老保险时，农保缴费可按相应年度企业职工养老保险缴费折算缴费年限。参加企业职工养老保险的农民工到达领取年龄时不符合按月领取条件的，可按一次性待遇的政策将资金转入农保经办机构，建立农保个人账户，按农保规定享受待遇。已参加了老农保的人员全部纳入到了“新农保”制度，还在缴费年龄内的参保人员按照“新农保”的规定继续缴费，已领取待遇的人员在领取原养老金的基础上每月增加280元的基础养老金，实现了新老制度的平稳衔接。

　　“老年保障”制度实现了城乡统一，标准一致。城乡60岁以上无社会保障老年人不用缴纳保费，每人每月直接享受200元福利养老金，资金全部由政府负担。福利养老金的标准对城市来说不高，但对农村来说，达到了保基本生活的水平，彻底解决了农村老年人祖祖辈辈靠土地、靠儿女养老的问题。

　　“新农保”制度从2008年1月1日实施以来，得到了广大农民群众的欢迎，农民参保积极性空前提高，参保率大幅提升。到2008年底，全市累计参保人数达到127.5万，其中当年新增78.5 万人;参保率由2007年底的37%，跃升为85%。领取养老金人数7.5万，养老保险待遇水平由2007年底的平均100元提高到平均 400余元，实现了农村养老保险制度的跨越式发展。到2008年底，有56.3万人(其中农民42万人)享受了福利养老金。

　　“新农保”和“老年保障”这两项制度的建立，具有深远的意义。它体现了我市统筹城乡发展的战略，也体现了市委市政府关注“三农”解决“三农”问题的决心。加强养老保障制度建设离不开钱，认识上去了，钱就有了。给全市老年人发放基础养老金和福利养老金，政府每年要花十几个亿，这十几个亿可能只够建几座立交桥，但用于解决数百万人的养老，政府就和老百姓建立了千万座连心桥，就改善了民生，赢得了民心，巩固了党的执政基础。为此，公共财政调整支出结构，加大对社会保障的投入力度。2008年这两项改革，市区(县)两级财政投入15.69亿(其中福利养老金13.71亿，新农保的基础养老金1.98亿)，直接发到农民手中的就有12亿多。2008年全市农民人均纯收入10747元，比上年增加1188元，增长12.4%。其中由于福利养老金和基础养老金的发放人均多得收入156元，对总体增收的贡献率达到13.1%，拉动增收1.6个百分点。[page]

　　二、 统筹城乡，建立城乡居民养老保险制度

　　2008年实施的“新农保”制度，解决了劳动年龄内农民参加养老保险的问题，但是由于城乡养老保险制度是逐步建立起来的，在有些政策的衔接方面还不够完善，仍然有一部分人群没有被制度覆盖，主要是劳动年龄内无固定收入的大龄城镇居民，没有参加企业职工基本养老保险。另外由于基本养老保险女性的退休年龄为50周岁、“新农保”女性领取待遇年龄为55周岁，造成城镇居民中部分51-59岁的女性、农村居民中56-59岁的女性，既不能参加保险，也不能享受福利养老金。

　　为使养老保障制度实现全覆盖和无缝衔接，市政府按照统筹城乡的原则，打破户籍界限，在“新农保”制度的基础上，建立了城乡一体化的居民养老保险制度，覆盖范围由农村居民扩大到城镇居民，从而形成了“职工”和“居民”两大养老保险体系，实现了制度的全覆盖。同时将城镇居民中51-55岁的女性纳入了城乡居民养老保险制度;将城乡居民中56-59岁的女性一次性纳入老年保障制度，今后老年保障制度不再扩大享受人群，实现了制度无缝衔接。

　　城乡居民养老保险制度延续了“新农保”的制度模式，主要在以下三个方面进行了完善。一是在适用范围上，只要是本市户籍的城乡居民，不在企业职工基本养老保险、国家行政事业退休制度覆盖范围内都可以参加城乡居民养老保险。二是对缴费标准进行了调整，增加了最低最高缴费标准的限制，最低标准为全市上年农民人均纯收入的9%，最高为上年城镇居民可支配收入的30%， 2009年为960元至7420元。考虑农民收入的不稳定性，今年没有调整最低和最高缴费标准。三是对残疾人实行了参保缴费的补贴政策。对重度残疾人按最低缴费标准的百分之百给予缴费补贴，对一般残疾人按最低缴费标准的百分之五十给予缴费补贴，补贴资金来源为残疾人保障金。

　　城乡居民养老保险制度从2009年1月1日起正式实施。2009年国务院新农保指导意见出台后，我市对城乡居民养老保险制度的筹资机制进行了完善，增加了对参保人员每人每年30元的缴费补贴，已于今年3月底全部落实到位。2009年底，参加城乡养老保险的居民162万人，其中参保农民153万人，农民参保率已达到90%;城镇居民9万人。全市有64万人(其中农民47万人)享受了福利养老金。市区两级财政投入20.86亿元，比2008年增加了5.17亿元，增长了33%。

　　三、 加强管理，确保基金安全

　　从制度实施伊始，北京市就建立了各项配套政策，同时细化了保险费收缴、养老金支付、基金管理等工作流程，明确了市、区(县)、乡(镇)等各级经办机构的工作职责，建立集中的信息系统，确保了制度的落实。[page]

　　一是加强对经办工作的管理，完善相关配套政策。从“新农保”制度实施伊始，市政府相关职能部门就制定了实施细则、基金财务管理、工作流程、会计核算等办法，城乡居民养老保险制度实施后又进行了完善。明确市、区(县)、乡(镇)三级的经办职责。在经办过程中，市级经办机构主要是监测区(县)的业务、财务数据，负责各项数据汇总、统计、上报，掌握经办工作进展情况，提供决策依据。区(县)经办机构负责收缴保险费、修改个人基本信息、账户管理、财务、给付等业务。乡(镇)社保所负责参保人员基本信息和预缴费信息的录入、申请领取养老待遇和丧葬继承金的上报等工作。

　　二是建立信息管理系统，构建三级管理服务网络。为了能给参保人员“记录一生，跟踪一生，服务一生，保障一生”，全市统一开发了“新农保”信息系统，采取集中式数据库，由市级职能部门统一管理和日常维护。建立了市、区(县)、乡(镇)三级管理服务网络，同时开发了系统管理的应用软件。为了新老制度的平稳衔接，将老农保49万参保人员的信息和数据整理规范，平稳迁入信息管理系统，确保了参保人信息的完整和与新制度的衔接。去年又根据城乡居民养老保险制度的新需求对信息系统进行了完善，将“新农保”信息系统升级为城乡居民养老保险信息管理系统。三是采取多种措施，强化基金管理。将基金纳入区(县)财政专户管理。养老保险基金纳入区(县)财政专户，以区(县)为单位核算和管理。区(县)财政部门、人力社保部门均设立了专门账户，确保专款专用。从新农保制度实施起，参保人员养老保险费收缴由商业银行代扣代缴，养老金通过商业银行进行发放。商业银行为参保人提供专用存折、代扣代缴协议。专用存折在参保人缴费期，用于缴纳保险费;在领取期，用于发放养老金。利用信息系统数据比对进行生存认证。建立数据比对平台，每月将领取待遇人员信息与医保系统和民政局提供的死亡人员和领取丧葬费人员信息进行比对，在村或街道社保所进行公示，对领取待遇人员进行生存认证。

　　虽然北京市已经实现了城乡养老保障制度的全覆盖，但从人群覆盖上看，还有近10%的人群没有参加保险。下一步，北京市将在国家政策的指导下，继续完善政策，提高城乡居民养老保险的统筹层次，进一步加大扩面工作力度，不断提高基础养老金和福利养老金的水平，努力实现工作重心从制度覆盖向人群覆盖转移，为推进北京市经济又好又快发展和首都社会的和谐稳定发挥积极的作用。