论我国城市房屋拆迁补偿制度完善

　　一、引言

　　城市房屋拆迁是城市建设的重要环节，它在改善人民群众的住房条件、促进旧城区改造和城市环境改善等方面做出了很大的贡献。然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现大量的拆迁纠纷且有的地方还出现过激行为，其根本原因在于我国城市房屋拆迁补偿制度还不完善，难以切实保障被拆迁人的合法权益。这一问题引起了我国理论界的关注，施国庆在《城市房屋拆迁补偿制度的缺陷》(《城市问题》2004 年第4期) 一文中从城市房屋拆迁货币补偿制度与城市房屋产权调换补偿制度两个方面对城市房屋拆迁补偿制度的缺陷进行了一定的分析。指出城市房屋拆迁货币补偿制度缺陷体现在评估方法、评估机构选择、划拨土地处理方式、政府指导的基准价格等四个方面;城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要表现在差价计算与以产权调换的房屋两个方面。该文的分析比较细致，但还不全面，如忽视公共利益的界定以及补偿与救济程序等方面的探讨。宋扬在《我国城市房屋拆迁中存在的问题与完善对策》(《湖南财经高等专科学校学报》2007 年第23 卷第109 期) 一文中分别探讨了城市房屋拆迁许可制度、城市房屋拆迁估价制度、城市房屋拆迁补偿制度等方面存在的问题，并提出了完善的对策。提出了扩大拆迁补偿范围、提高补偿标准、补偿方式多样化、加大困难户的保障力度等四个方面的建议，具有一定的价值。吴访非等在《对城市房屋拆迁补偿问题的思考》(《沈阳建筑大学学报》2006 年第4 期) 一文中对商业性拆迁与公益性拆迁进行了区分，指出商业性拆迁是一种民事合同，属私法范畴，由民事法律关系调整，拆迁关系自始至终应当遵循市场机制，以民事法律关系解决拆迁人和被拆迁人的补偿纠纷问题。公益性拆迁是政府介入和干预的强制拆迁，属公法范畴，由行政法律关系调整。两种拆迁补偿程序、法律依据与赔偿的义务主体均不同;提出制定相关法律，明确规范公益性项目的范围;确立听证前置程序，确保补偿费用的合理性;确立以人为本原则，实施人性化拆迁;尽快启动行政强制拆迁方式等，以完善城市房屋拆迁制度。总的来说，我国城市房屋拆迁补偿问题已引起理论界与实践部门的关注与重视，理论研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三个方面的不足之处，即如何认识城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件，如何从实体上与程序上界定拆迁中“公共利益”，如何完善拆迁补偿程序与救济程序以及政府在拆迁中的角色如何定位等。深入探讨这些问题，对进一步推动和促进我国城市房屋拆迁补偿制度的完善，很有必要。

　　二、城市房屋拆迁补偿的性质与法律要件

　　城市房屋拆迁可以定义为拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。城市房屋拆迁补偿制度是城市房屋拆迁活动及对由拆迁活动引起的被拆迁人所遭受的损失合理补偿的制度。从拆迁人申请拆迁许可证，到与被拆迁人签订拆迁补偿协议，到最后的对被拆迁人给予合理的补偿，不仅涉及行政法律关系，也涉及到民事法律关系。

　　(一) 城市房屋拆迁补偿性质

　　1. 城市房屋拆迁的本质是对土地的征收

　　在我国，对农村集体土地的征用是直接以土地为对象的，法律明确规定是对土地进行征用，青苗等作为土地的附着物来征收，而在城市的国有土地使用权征收中直接征收的对象是房屋，是以房屋拆迁的形式出现的。但这种形式的差别，并不能改变其土地征收的本质属性，因为拆迁房屋的目的在于为了城市的更好发展而获取该房屋所占有的土地，这是谁也无法否认的事实。在对拆迁房屋的补偿中，主要部分是对土地的补偿，拆迁中的矛盾多是因为土地补偿而起即为明证。因此，为了社会公益而对土地进行征收是我国城市房屋拆迁的本质。

　　2. 城市房屋拆迁所引发的是补偿法律关系

　　民事赔偿与民事补偿的区别就在于两者发生的事实不同，引起民事赔偿发生的事实是违法行为，而引起民事补偿发生的事实必须是合法行为。城市房屋拆迁是依行政许可实施的合法行为，因而其引发的法律关系是拆迁人与被拆迁人之间的民事补偿法律关系，如果是违法行为，则构成侵权，拆迁人应当向被拆迁人承担民事赔偿法律责任，而不是民事补偿责任。

　　(二) 城市房屋拆迁补偿制度的法律要件

　　1. 必须符合社会公共利益的目的

　　城市房屋拆迁是国家为了公共利益的需要而对私有财产权进行的限制，任何公权力要跨越个人财产权利的边界必须要基于公共利益的考虑。这是判断任何涉及侵犯私人基本权利的国家权力合宪性的标准。因此，凡是确立征收制度的国家，其宪法和民法都无一例外地将城市拆迁改造的目的明确限定为公共利益。不过对何谓“公共利益”，其表征和范围是什么，不同的国家在不同的时期常有不同的认识和理解。大多数国家在法律界定时采用了列举的方法，即将以公共利益为目的的征地范围逐项列出。如韩国《土地征用法》规定：“公共事业是指有关国防军事建设事业、铁道、公路、河川、港口、上下水道、气象观测等事业、国家或地方公共团体设立的办公场所等、国家或者公共团体指派的建设项目等。”在我国，2008 年3 月通过的《物权法》第42 条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

　　2. 必须符合正当程序

　　城市房屋拆迁是对被拆迁人的财产权的限制，因此，应该从保护市场主体财产权的角度出发，对拆迁规定严格的法律程序。拆迁的程序是对被拆迁人的一种法律程序的保障，是拆迁制度中的十分重要的组成部分。因而，征收程序一直备受各国立法的重视。我国宪法和法律对征收的限制是“依照法律规定”，这仅仅表明了依照法定程序的意思，而没有上升到“正当程序”的高度。事实上，我国法律也只是规定了征收的行政程序，而没有规定相应的司法程序。对此，有学者明确提出了“征收执行人违反法律规定的程序或者做出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提起诉讼，请求给予合理的补偿”的司法建议，显然，这种重视司法程序的提法是符合现代法治要求的。

　　3. 必须给予充分的补偿

　　虽然出于社会公共利益的需要，对市场主体的财产权的限制是必要的，但拆迁意味着对市场主体财产权的剥夺，客观上也给其造成了一定的财产损失，从保护各类市场主体的财产权的需要考虑，给予被拆迁人充分的经济补偿是必要的。征收土地要安排被征地人的社会保障费，保障相对人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平;征收个人住宅，要保障被征收人的居住条件。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。”实际上，对于征收，最为重要的限制方式莫过于充分而合理的补偿。[page]