走入歧途亦或陷进迷途的征地拆迁公共利益

这次修宪强调对公民私有财产权的保护将使政府在城市房屋拆迁中的角色受到很大的约束和限制，但此次修宪同样规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而这也使得政府并未完全被排除出城市房屋拆迁的过程。不可否认的是，在国际上，各国政府征地、居民必须动迁也是非常普遍的。随着现代城市发展以及国家建设的需要，适当的情况下为了公共利益的需要对公民的房屋进行拆迁是必要的。因此，新修订的宪法作出上述规定也是值得肯定的。但需要注意的是，该规定中有关“公共利益”的表述仍值得我们深入研究。因为在以往，几乎每个地方房屋拆迁所依据的行政规划总是明文标示：“基于公共利益的需要或为了国家、地方建设的需要”，公共利益已然成为触及公民个人利益的城市房屋拆迁行为的最好理由。而在笔者看来，这种理由已经弥漫了口号化和形式化的浓重色彩，公共利益的理解和运用在拆迁实践中正逐渐走入歧途或陷进迷途。走入歧途是因为公共利益演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益，并由此成为目前引发拆迁矛盾的一大问题。开发商与行政权力结合，以公共利益之名暗渡商业利益早已不是新闻，一些地方政府及其主要官员不顾广大拆迁户的实际生活境遇大搞“形象工程”、“政绩工程”也已司空见惯，而一大批政府官员随着一个个拆迁工程的结束而锒铛入狱的现象更是充斥着我们的视线，可是这一切无不是躲在“公共利益”这个美丽得让人无法抵制的口号下进行的。陷进迷途则是因为在实践中的确有很多地方政府是基于为民造福、实现公共利益这一主导思想进行相关拆迁工作的，但由于行政思维的落后、工作方式的不当，譬如许多地方政府在进行城市规划等重大决策时很少注重公民的参与，不能广泛听取群众的意见和建议，从而使得一些工程本来是想为人民办实事的，却由于决策失误甚至错误而影响了人民群众的利益。此外，一些地方政府认为为了实现公共利益可以牺牲拆迁户的个人利益，而与之签订明显不公平的拆迁协议，这也不能不说是对公共利益的误解。

结合当前拆迁中存在的这些问题，我们必须对宪法中所言及的“公共利益”有一个正确的认识。公共利益并不是抽象的概念，它是由具体的个人利益组合而成的，能为不特定的多数人所享有的利益。它应该同时具备必要而不可缺少性、非营利性和共同福利性。具体到城市房屋拆迁，首先，对公共利益必要而不可缺少性的考量不仅有利于防止“形象工程”、“政绩工程”的产生，也有利于政府更新行政思维、进行科学决策，规范政府的不理性投资行为。其次，严格执行公共利益非营利性的标准将有利于防止商业利益、地方利益渗透以及官员腐败的滋生。其实，在大多实行土地私有制的国家和地区，其土地征购制度与我国房屋拆迁制度有类似之处，如德国的《建设法典》，我国香港地区的《收回官地条例》，台湾地区的《土地法》皆明确规定，政府征地只限于公益之项目之需，且是否属于公益性征地的标准为：非以营利为目的。最后，公共利益的共同福利性也许会提醒我们的政府，公共利益的实现不能以个人利益的被侵害为代价，如果广大市民没能从城市房屋拆迁中获益，甚至贫困化程度进一步加深，加剧政府与人民群众的对立，那么所谓公共利益的实现对“为人民服务”的政府来说，不能不说是一种讽刺。总而言之，公共利益必须真正福佑最广大民众的利益，而这样的理解在一定程度上也与本次修宪中的另一大内容即“三个代表”入宪有所呼应。