农村土地所有权法律制度研究

第一部分：引论
一、本文的研究方法

物权法的核心是物的利用制度。用益物权和担保物权这两种利用方式是物权法的两大主题。前者重在发挥物的使用价值，后者则重在发挥物的交换价值。担保物权的发展，为债法作为信用法的制度提供了发展的基础；但作为物权法的基本内容，物的利用方式问题，相比而言，则发展得比较缓慢，创新不多（当然，也有些创新，比如空间权制度）。这也可能是物权法的客体——有体物本身的局限吧：一种财产的利用方式终归是有限的。所以知识产权的发展和虚拟经济的发展，可能是社会发展寻找新的突破的结果。

本文的论题，不是什么创新性内容，完全是历史遗留问题，是一个老生常谈的问题。但从另一个角度来说，土地制度在我国又是一个新问题，从其意义、性质上讲，是一个牵涉广泛，内容复杂的制度性问题。这个问题也是目前是经济学、社会学、人口学等所讨论的热点问题。我们认为，在土地问题上，法律学家的任务有两个：其一是详尽阐述现有制度的状态；其二是综合现有诸学科的研究成果，将有关制度落实到具体规则上，使其最终转化为法律。

本文的重点，在于从法律的角度分析我国土地法律制度的运行情况。当然，我们也要提出我们自己的方案。正如学者所说的，运用其他学科如社会学、经济学等的理论来思考法律固然开拓法律人的视野，引导我们对法学传统中法律的核心性、中立化和理性的想当然假设加以反思，但也可能使我们有意无意忽视法律理性中应然与超然因素的分析。[①]我们在分析我国实际情况后，将主要作应然的分析，我们认为，对于一个学者来说，理论的彻底性比什么都重要。另外，我们所提的方案也只是纯粹的学术方案，仅供学术交流和研讨。



二、本文所要研究的主要问题

1、农村土地所有权的问题，这是一个敏感的问题，也是和我国经济制度、社会制度密切联系的一个问题。我们认为，任何试图回避土地所有权制度而提出的农村土地改革方案都将是不完整和不现实的。

2、农村土地的利用问题，即通常所说的土地使用权问题。无论称作使用权也好，承包经营权也好，如何设计农村土地利用制度，是问题的关键。现在的主要问题集中在如何用土地使用权制度来修补土地所有权制度上的缺陷，而不是研究土地使用权制度本身。我们认为，如果能够从根本上解决土地使用权问题，土地使用权制度则可以更多关注土地的实际利用问题。

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三、本文立论的基本出发点

在进入以下对有关问题的分析之前，我们想先申明一些基本的前提。我们觉得，无论如何，在土地法律制度研究上，以下前提是成立的：

1、可持续性地发挥土地效用

法律制度的设计应当协调这两者的关系：充分发挥土地的经济效用和促进土地的可持续性利用。具体到中国的经济和社会现实，主要是处理好以下三者的关系：农业生产、环境保护、建设利用。如果仅仅是这三个因素问题也比较容易解决。但问题并没有那么简单：农业生产涉及农村稳定的问题（也有人把它与国家安全问题联系在一起）；环境保护涉及国内地方短期利益的保护和国际制裁的制约；建设开发涉及国家宏观调控问题（如果都是私人资产，那么可能问题不会很大，但由于主要是国有财产，主体不明确，条件便利了，会造成投资泛滥低效，使国家资产流失）。当所有这些问题缠绕在一起的时候，法律学者便无能为力了。我们认为，很多时候，还是应当从土地法律制度本身去思考问题，至于涉及到的其他方面，应当从造成这些问题的根源去找解决办法。

2、充分发挥农村劳动力的作用

目前，农村里有为数众多的剩余劳动力[②]，如何引导和安置这些劳动力？可以肯定的是，现在的环境下，我们不能还像我国古代那样采取压制和约束的政策。[③]那么，如何发挥这些劳动力的真正价值呢？土地无疑是一个最基本、最核心的制度。



第二部分：农村土地上权利的冲突和平衡——兼论农村土地所有权问题

1949年以后，中国现代化的重心在工业和城市上。在计划体制下，赶超战略把工业体系的齐全和城市化的进程建立在牺牲农村利益的基础上。70年代以来，我们开始进行农村改革，但改革的进程并没有从根本上解决农民和国家之间的矛盾。这些矛盾目前又主要表现为三方之间的矛盾关系：国家（或者是政府）、集体、农民。



一、国家和农村土地使用人之间的关系

1、建国后我国土地法律制度的变迁

民法通则第74条规定了劳动群众集体所有权。在中国，集体所有权是农民个人私有和国有之间折衷后的产物。这种集体所有权制度是新中国成立之后，经过一系列的社会变革形成的。建国后的这种变革大体上可以分为四个阶段：耕者有其田[④]；农业合作化[⑤]；集体所有，集体经营[⑥]；集体所有，联产承包经营[⑦]。
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2、农民和国家之间的权利冲突

经过这个发展过程，在目前，农民和国家之间的权利冲突主要表现在以下几个方面：

（1）土地流转、户籍流动上的冲突

目前的制度下，农民的户籍被固定在农村，其基于联产承包经营合同而取得的土地使用权也不能随意转让。如果农民离开土地，则其在农村以外的生活，经济上难以得到的保障，身份上也缺乏合法的认同。

另外，某些能够离开土地进行生产和生活的人，如果能够利用土地的价值，那么他们可以基本在城市或者小城镇中生存下去，并转化为城市居民。实践中的一个调查显示：在被问及是否能够转让土地这个问题时，有67.3％的农民认为自己能转让，而我国官方公布的土地转让比率只有1－2％左右。[⑧]也就是说，实践中，我国集体非农用地甚至农业用地的自发交易都非常普遍。[⑨]可惜的是，现实生活中大量发生着土地转让的事实，国家却仍然视而不见或者有意回避。

据国家统计局的数据，1994年我国的城市化率是28.6％；而到了1998年城市化率只有30.4％，4年才增加1.8％。就工业产值而言，工业产值在国民总产值中的比例来说，我国已经是工业化国家，而从农业人口的比例开来看，我国却仍然是一个以农业为主体的社会，以至于出现了城市化严重滞后于工业化，社会结构与经济结构不协调的失衡局面，这是目前产生很多经济、社会问题的重要原因。[⑩]

如果能够让农民通过让与土地上的权利来获得一定的定居和城市化的基础，将能够促使农民出让自己的土地权利转而成为城市居民，完成城市化的过程。土地著名学者张五常教授认为，城市化是每一个国家都要经历的过程，由乱而治是发展的必然，大可不必过多的担心。

市场是一种风险机制。成为市场主体的个体农户必然要承担这种风险。对于缺乏市场经验和准确完整的信息，而且尚且弱小的个体农户来说，由于没有必要的社会保障网络，所以很难承受市场波动的冲击。对于无论从事何种生产的个体农户来说，他们也有自己的作后屏障——土地。正是由于土地的存在，使得个体农户比工人更坦然地面对市场波动和严酷。[11]而目前的问题是，农村只能被用作基本生计的保障（发挥其使用价值）而不能被用以转让或抵押（发挥其交换价值）。

从农地本身的利用上看，让农民享有稳定的、预期明确的权利，能够促使其对土地进行可持续性的利用。

2、城乡差别政策导致的冲突

有的问题是土地法律制度解决不了的，但我们应该知道这些问题是什么，从而让我们知道：不是土地制度改革不能解决有关问题，而是这些不合理的配套制度使土地法律制度的应有作用不能真正发挥出来。正事这些政策的原因，使任何农村土地制度的改革方案都不能真正发挥效力。[page]

总的来说，现在农村土地制度改革的一个主要的阻力，仍然是我国实行不公平的发展战略：保证城市和工业的发展，忽视和剥夺农民的利益。[12]



二、国家和集体之间的关系

1、国家和集体在法律法律地位上的矛盾

根据我国的有关法律，“村民委员会是群众性自治组织。”其职能是“办理本居住地区的公共和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映群众的意见、要求和建议。”（1982宪法第111条）它与乡镇政府的关系是：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工组给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。”这说明，在法律上，乡镇政府和村民委员会之间是一种互相支持的关系而不是行政隶属关系。

但实际上，很多时候集体代表的是农民的利益，或者说集体组织处于农民和国家的夹缝中，它和国家的关系也是比较值得研究的。总的说来，在我国，集体组织的发展还很不平衡，有些地方的集体组织发展得比较成熟（尤其是经济发达地区），而其他一些地方的集体组织则不太成熟。

从静态的和理论的角度看，乡级政府代表政治权力，维护和保证着现代化和市场化的进程，以村民委员会为代表的集体组织则是一个村民自治组织，是一个以村为聚居单位的农户和乡村企业的保护组织。[13]

2、国家和集体之间在经济利益上的矛盾

尽管大多数情况下，国家和集体之间在土地问题上相安无事，但至少从目前的法律规定上看，国家和集体之间有很多矛盾。最主要的矛盾，主要是国家与集体土地所有权界线不清以及国家征用制度的问题。

宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地，自留山也属于集体所有。土地管理法实施条例第3 条规定：“农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地”，“国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地”属于全民所有即国家所有。但现行立法并没有进一步界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的。即使对我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也很含糊。如城市市区范围内，存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的城市不断涌现，老城市市区的不断扩大。新设建制市的市区土地是否自然而使原集体的土地变为国家所有？另外，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。这样的矛盾是普遍存在的。[page]

从目前实际作法来看，城市的土地并不当然属于国家所有。例如国家有关文件明确规定：城市土地，城市房地产机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及土地使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。[14]在确定城市土地的范围时，目前，我国的土地管理部门和城市学界人士一般都赞成以城市建成区为准。[15]但什么是“建成”、其时间界限如何确定等问题还比较模糊。这个问题，归根结底是我国82年宪法所进行的土地国有化遗留下来的一些尚未解决的问题。

另一个和土地界限问题相关的问题是征地补偿制度。在我国，农村土地所有权是单项流转并且是不可逆的。国家可以根据它认为的“公共利益”来征收土地，而可以不顾土地上农民的生产和生活。另外，按照目前我国的征地程序，土地的征用是进行土地开发的必经程序：先将土地征为国有，再由国家将土地出让给开发人，而给集体的补偿非常有限。这无疑也损害了集体的利益。



三、集体和个人之间的关系

1、所有权主体不明确导致中国农民权益受到少数个人的不法侵犯

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都规定农村土地属于集体所有。但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，有关规定实际上并不明确。土地管理法第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

上述立法规定了三种主体，即乡农民集体，村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，其实不然。

首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。

其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”（1998）。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。最后，村民小组也不能做为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。这样的结果，就是：土地名为集体所有，实际上变成了少数人（村干部、政府官员等）所有，从而为侵害了农民的利益提供了便利。[page]

前面已经说过，集体是一个生存在夹缝中的组织，和国家近一些，就离农民远一些（政府化的成分多些），和国家远一些，就和农民近一些（民间组织的性质就多些）。那么，这和农村土地制度有什么关系么，我们认为，如果农民自己掌握土地，有独立的权利意识，就肯定会想办法保护自己的利益，也自然会利用法律规定的村民委员会这种自治组织形式。[16]甚至从保护农民利益的角度说，我们的法律还应当确认一些其他的民间组织的法律地位。



四、国有化——改革我国农村土地所有权问题的思路（一）

总结说来，目前土地改革的方案，无非有国有化方案、私有化方案、多种所有权并存的方案（部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或集体所有和农民私人所有两者并存）、集体土地所有权再造方案（即保留集体使用权，实行农村土地使用权制度的改革）。[17]

大多数学者认为，国有化方案和私有化方案的实行，在目前的情况下，都有一定的难度，无论是法律制度（宪法）和经济体制，都要进行重大变动，不甚妥当。从稳妥的角度出发，学者大多认为，应通过明确集体土地所有权的主体，设置和保障农民的土地使用权以及完善土地管理体系等方式来进行渐进地，改良式的改革。

对此，很有说服力的理由是：今后很长的一个历史阶段内，家庭为主的土地承包经营制将是农业生产的主要形式，因而也是农业土地利用的主要形式。集体土地所有权很难直接由其所有权人——集体组织在农业生产中行使，因而现阶段有些集体观念上重视自己对于土地的所有权主体身份，而忽视农户的承包经营权，发生随意改变承包关系的情况，也不利于农业生产的稳定和发展。因此，我国农地关系法制化的主流方向应该是土地物权以承包经营权为主，保留集体所有权的相对“虚空”或“弱化”的地位。土地私有化或土地国有，而由农民进行永佃的意见，其核心都在于否定集体所有权。考虑到集体在现实中的虚化，这种意见是可以理解的。但是，尽管土地的私有化会导致法律权利义务关系的明晰，但我们仍然其并不可取。私有化最大的障碍恐怕是农户至今还不能成为独立的、成熟的经济组织，土地的私有化固然可以为其带来支配生产资料的完全的自由，但也会带来相应的风险。公有化，则也会招致农民的不满，从而带来严重的社会稳定问题。[18]

我认为，这是大可不必担心的。首先，在观念上，正确解释国有化制度的本意，是能够使农民理解和接受这个制度的。一个调查显示，当被问及土地是谁所有这个问题的时候，有48.3％的农民认为土地是国家的，有46.5％的农民认为土地是集体的，也就是说，只有不到10％的农民认为土地是自己的。[19][page]

实际上，正如许多学者的见解：对我国农村改革来说，最为迫切的基础性工作乃是通过对实行家庭土地承包制后的农民土地产权的研究，以全国统一的、可以流通道土地使用证的方式明确界定农户的土地产权。[20]

我们所设计的是一个什么样的土地国有制度呢？我们认为，法律明确规定，土地属于国家所有。然后国家以征税的方式来实现国家对土地的管理和获得地租。同时，在法律上，规定允许农民享有对土地的无限期的永久使用权。这样的制度：

第一，能够保障土地的自由转让。而土地如果可以自由转让，则农民可以通过土地的转让来获得必要的资本，这个资本可以用来实现其城市化的转变。而且，土地一经转让，也能使农民能下定决心去创业。可以说，中国农村土地制度创新最首要的目标，就是要建立起土地的转让机制并在此基础上形成农户土地使用权的稳定性，解除农民对土地投入的顾虑，不断增加对土地的投入。第二，能够让农民有一个为自己权利斗争的基础。让农民有动力去参加集体组织，通过集体组织维护自己的利益，而不是被集体所约束和管理，被集体将土地用来将其非农化，私自出卖，损害农民利益。[21]第三，促进非农产业的发展。让农民以土地这一财富为基础自由流动，自然能够促进非农产业的提高和进步。这也是我国土地制度改革的一个主要方向。



五、私有化——改革我国农村土地所有权问题的思路（二）

经过以上论述，可以看出，实际上我们所设计的国有化制度简单概括的话，就是“名义国有、实际私有”的制度。现在地问题是，国有的这个名义究竟有什么作用？为什么不直接实行私有？私有制度的积极作用在于的：其一，产权明晰能够定纷止争，减少在模糊领域中的争端；其二，私有制能够促进资源的有效利用。其三，私有制可以促进私权意识的发展进步。可能我们能够通过产权安排，清楚地划分并维护各种权利的界限，创造能促进生产资料与劳动力最大程度结合的激励机制。[22]但无疑私有制来得更直接，经济成本也更小。所以，从一定程度上说，我们认为，私有制是农村土地制度发展的一个必然趋势。

例如，农民群众在实践中创造了“四荒”土地（即荒地、荒坡、荒滩、荒山）的拍卖制度，中标者取得一定期限的使用权，在期限内可以使用、转让、出租和抵押所中标的土地。[23]这在一定程度上就是一种土地私有的制度。另外，以广东南海为典型的“农村土地股份合作制”，分两步走，第一步“无偿配股，虚股实红”，第二步“有偿配股，实股实红”。合作经济组织先通过第一步的分红累计金额将农民的土地承包经营权买回来，再由农民以有偿认股的方法将土地所有权买回去并作为农民的土地所有权入股。由无偿配股到凭股分红再到有偿认股，在制度运行的结果上，实际也是将土地的所有权无偿返还给了农民。[24][page]

当然，尽管是必然趋势，但就我国目前的政治、经济情况来看，直接实行私有制的时机还不成熟。在贫困地区，如果实行私有制，则作为生存保障的土地将很可能由于各种原因而被剥夺，从而造成贫苦农民无法生存，进而引发社会动荡。中国各地发展不平衡的现实和法律相对保守性决定了我们不能采取简单的一刀切政策。

另外，可能实行农村土地私有制还面临一些技术性问题，比如，在分配土地时，如何安置土改后新增的3亿人口？[25]但我们觉得，这些问题，在利益权衡的情况下，结合各地的实际情况，大多可以找到一个稳妥的解决办法，似不成为根本性的障碍。中国的社会经济发展是沿着稳中求进的思路发展的，无论怎样强调稳，我们也仍然需要一个“进”的方向。私有制至少不是我们仅凭直觉来反对或者批判的对象。



注释:
[①] 李猛：《法律与社会》，载《北大法律评论》，第二卷，第二辑，第392页。

[②] 据统计，到97年，乡村人口大约9.2亿，其中农村劳动力有4.53亿，而现有农村土地的数量和技术水平，最多吸收2亿劳动力，而剩余的大约2.5亿劳动力中有1.3亿可以被乡镇企业吸收，这样至少还有1亿多的剩余劳动力。如何安排这些劳动力？农村集体土地产权不清，承包土地的市场流转机制不完善，土地使用权流转实现的中介组织发育滞后，土地使用权的价值和价格缺乏计量和考核标准，土地使用权流转市场尚未正式建立。集体在承包之初把土地作为基本社会保障分给农民，农民占用土地所花代价和转出土地所得补偿都很低，但要放弃其作为基本社会保障的土地而到小城镇去创业却要付出较高的代价，没有足够的经济实力和聪明才智是不行的，这必然使农民难以痛下决心弃土进镇，即使进了镇也难以割断同土地的“脐带”，随时都可能回流。见王满四：《农村剩余劳动力向小城镇转移的困难与对策》，载《农业经济》2000年第2期。

[③] 总结来说，在我国古代，伴随着改朝换代，土地所有关系往往发生大的变化，重新整合。可以说，古代土地制度的核心问题主要有两个：一是发挥土地的效用，提高产量和增加赋税，一是稳定农民，保持社会秩序的安定。具体内容可以参见：江平，李显东：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社，第一章。

[④] 这个阶段以1950年6 月颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志。“耕者有其田”制度，极大地调动了农民的积极性，使我国农村经济得以迅速恢复。[page]

[⑤] 土地改革完成后，农民成了小块私有土地的所有者和耕种者，但由于小农经济自身的局限性，农村经济在经过短暂的恢复后，面临着严峻的挑战。这种挑战一是来自农民内部的两极分化，主要通过土地买卖和租佃关系体现出来；二是来自以小农经济为基础的中国农业与工业化的战略矛盾。于是政府引导农民走合作化的道路（1952年开始）。 这一道路先后经历了二个发展过程：一是互助组，二是初级农业合作社。这实际上是一种类似于合伙的联合经济关系，即，农民以土地入股，集体耕种，收益分红，但土地所有权仍然属于原所有人，合作社还不是土地所有权的主体。

[⑥] 1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了人民公社化运动（1958年，全国74万个农业生产合作社合并组成了26000个人民公社），最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。人民公社化开始，实行的是大规模的集体经营和集体所有的制度，后来，到1962年，又调整了人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”的所有制度。经过这个过程，原来农民私有，集体统一经营使用的土地制度被调整为为集体所有，统一经营使用的土地制度。

[⑦] 什么叫联产承包责任制？即在农民取得进行自主经营的权利外，国家还保留一定的计划权限——国家拥有计划产品的生产数量决定权和定价权。简小欢：土地承包制演变的经济分析——以珠江三角洲基塘地区为例，广东社会科学，1999年第6期。当然，联产承包责任制确立20多年以来，一直没有停止发展，在不同地区，其发展的具体情况也并不相同。例如，有些地方并没有采取联产承包责任制，有的地方采取招标的办法来分配土地等等。

[⑧] 刘守英：《土地制度与农民权利》，载《中国土地科学》，2000年第3期，第6页。

[⑨] 李德清，何绍清：《关于集体非农建设用地自发交易调查——以开县为例》，载《中国土地》，1999年第10期。

[⑩] 陆学艺：《走出“城乡分治”、一国两策的困境》，载《读书》2000年第5期，第3－4页。

[11] 杨雪东：《利益的分化和保护：现代化与市场化进程中的中原农村》，载《中国社会科学季刊》，2000年春季号，第14页。[page]

[12] 一个上书国务院领导要求改革农村制度的乡党委书记认为，在我国，现实中，城乡之间的差别主要表现在以下几个方面：第一，城市居民买车买房及其他耐用消费品，很容易申请到长期贷款且利率极低，农民进行生产都很难申请到银行和信用社贷款，即使申请到贷款，周期短，利息也比城市高出好几倍。第二，一些农民因为种地亏本抛荒，还要交人头费，土地资源闲置费，城市居民失业，国家还发给失业保障金。第三，国家要农民种粮，保证按0.56元／斤收购，结果地方只按0.35／斤收购，农民却无权找政府赔偿损失，相反，还得一亩地缴纳500斤稻谷以上的负担；如果这样的事情发生在城市居民身上，政府肯定会拿钱补偿。第四，大量的社会财富集中于城市建设、国企解困，农民为此提供廉价的物资保证、劳力保证。农村的基础设施建设，则远不像这样受重视。李昌平：《要给农民“国民待遇”》，载《南方周末》（2000年10月13日）。

[13] 杨雪东：《利益的分化和保护：现代化与市场化进程中的中原农村》，载《中国社会科学季刊》，2000年春季号，第15页。

[14] 参见国家城市建设总局：《关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定》，1982年3月，第1条第6项。

[15] 王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年5月，第79页。

[16] 实践中，村民自治的热情和意识并没有设计或者想像中那么好，其原因就在于农民没有行使自己权利的动力。详细的分析，见毛丹：《乡村组织化和乡村民主——浙江萧山市尖山下村观察》，载《中国社会科学季刊》，1998年春季卷，第22期。另见张军：《关于村民自治的思考》，载《中国农村观察》，2000年第3期。

[17] 王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年5月，第97－113页。江平：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社，1999年，第258页。

[18] 刘宁：《农的物权制度与农村经济组织》，北京大学99届硕士论文，第51-52页。

[19] 见刘守英：《土地制度与农民权利》，载《中国土地科学》，2000年第3期，第5页。该调查是国务院发展研究中心土地课题组对全国8个县的800户农民进行的问卷调查。

[20] 雷原：《我国农地制度的系统变革》，载《改革》，1999年第3期，第111页。

[21] 集体所有制在经济上并无实质性意义。如果说有什么用的话，也仅仅是利用土地收费在财力上支撑集体组织的存在，一边让集体组织承担社会行政职能而已。由此可见，是集体组织需要土地为其所有，而不是农业经营需要土地的集体所有制。当然村级或者以现在集体经济组织面貌出现对土地的管理职能是客观存在的，而且在一定时期内不管土地制度作如何变革，都是无法改变的。……只要处置得当，采取逐步渐进的方式，土地的国有化并不会像人们想象的那样要付出巨大的政治成本。孙自铎：《试论农地制度改革》，载《经济体制改革》，996年3月。[page]

[22] 刘亚玲：《农用土地：国家所有？集体所有？个人所有？》，北京大学2000届本科生毕业论文，第5页。

[23] 谢经荣：《试论市场经济条件下的农地使用制度》，载《中国土地科学》1995年（增刊）。

[24] 王琢：《中国农村土地产权制度新论——南海创新土地产权制度的试验》，载《中国农村经济》，1994年第5期。

[25] 周其仁：《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷，第63页。