国家、集体、公民个人所有权立法方案新思考

　　所有权作为反映财产归属关系的法权形式，历来受到立法者和研究者的重视。我国对所有权的研究起步较早，取得的成果颇丰，对许多问题已基本达成共识。近来，学界在吸收和借鉴海外立法、学术成就的同时，结合我国的社会实践，对所有权立法和理论进行了新的探讨和反思。[1](P355)一些学者和立法者还在物权法方案中对所有权立法作出架构和说明。他们对国家所有权、集体所有权、公民个人所有权所持的态度及构设不尽相同。其设计和理由究竟如何?值得考究和深思。如此，才能向真理推进。

　　一　梁氏建议稿对国家所有权、集体所有权、公民个人所有权问题的处理

　　梁慧星先生负责的中国物权法草案建议稿于2000年3月出版面世，[2](P3)其第二章规定“所有权”。该章共分六节，即关于所有权的一般规定、土地所有权、建筑物区分所有权、不动产相邻关系、动产所有权和共有。该体例参考了大陆法系国家如德国、瑞士、意大利、日本等国民法典和中国台湾地区民法的规定。该体列的基础，是按照民法理论，以所有权的标的为标准将所有权分为不动产所有权和动产所有权，然后在此基础上再做细分。这有别于《民法通则》对所有权的分类。《民法通则》以所有权的主体为标准，将所有权分为国家所有权、集体所有权和公民个人所有权，反映了生产资料所有制的性质。梁氏体例在借鉴德国、瑞士和中国台湾地区民法立法体例的基础上作了些变化。如，将建筑物所有权与土地所有权并列，分别规定。又如，德国民法典、墨西哥民法典、泰国民商法典以及伊朗民法典，根本未规定建筑物区分所有权。瑞士民法典、意大利民法典和中国台湾地区民法，将建筑物区分所有权(楼层所有权)包含在“土地所有权”之中。梁氏等人考虑到中国尚未建立完整的物权体系，而制定建筑物区分所有权单行法规的条件尚不成熟，因此专设一节规定建筑物区分所有权。[2](P212-213)梁氏反对包括《民法通则》在内的中国现行民事法律以所有权的主体为标准，将所有权分为国家所有权、集体所有权和公民个人所有权，认为这种所有权分类，更多具有政治意味而不是法学意味。他主张，民法中所有权的主体无论是国家、集体还是个人，其所有权的性质都相同，保护的手段并无差异。他觉得，以主体为标准的划分并无任何实益，且将国家、集体和个人的所有权同等对待，也是民法的基本原则-平等原则的要求，应确立合法财产一体保护的原则，以此抹去带有政治意味的生产资料所有制的性质。梁氏建议稿对国家或集体所有权的规定可谓是廖若晨星，可见其对国家所有权和集体所有权作了相当淡薄的处理。[page]

　　二　王氏建议稿对国家所有权、集体所有权、公民个人所有权的设计及理由

　　王利明教授主编的中国物权法草案建议稿比梁氏建议稿出台晚了一年多，于2001年4月出版面世。[3](P4)王氏建议稿第二章“所有权”分节对“国家所有权”、“集体所有权”、“公民个人所有权”作了较为全面的规定。

　　王利明认为，物权法规定国家所有权及集体所有权有着必要性。指出我国现今是公有制占主导的多种经济形式并存的社会主义市场经济国家，公有制占主导地位的制度特点决定了我国正在制定的调整财产的占有和支配关系的物权法，有必要对国家所有权和集体所有权作出规定。我国公有制的性质决定了廓清国家所有权、集体所有权的具体权利归属，乃是我国重大的物权立法课题。物权法作为财产关系的基本法，必须反映所有制关系的现实，因为“一定所有制关系所特有的法的观念是从这种关系中产生出来的”[4](P608)，不能按照不同的所有制类型来划分不同的主体，并确定主体的权利义务关系，但在物权法中，必须对各种不同的所有制类型作出确认。因为物权法作为确认和保护所有制关系的法律，必须反映现存的财产关系的需要，如果物权法中对国家所有权和集体所有权制度缺乏规定，则现实中迫切需要法律作出规定的问题将在物权法中缺乏法律依据，这不仅会使一些财产权的纠纷因缺乏规则而难以解决，同时也会使一些财产关系因不能获得法律的调整而处于不稳定的状态，物权法并没有发挥其应有的作用，甚至可以说物权法存在着明显的漏洞。例如，当国有财产与集体财产发生争议时应当通过何种规则加以解决等，都是现实中迫切需要物权法予以解决的重大课题。[3](P255)对这些问题，物权法绝不能回避。

　　王利明提到，一些学者认为，由于市场经济要求物权法必须对各类财产实行平等保护，因此应当放弃传统理论和立法中以生产资料所有制性质划分所有权类别的作法，不再对国家所有权和集体所有权作出专门规定。[2](P212)这一观点虽不无道理，但值得商榷。应当看到，在大陆法系传统的物权法中确实不存在根据所有制性质划分所有权类别的做法，物权法关于所有权的一般规定已经足以调整财产的所有关系。那么在我国是应当继续沿用传统大陆法系物权法的规定，还是应当从中国的实际情况出发，对于国家所有权和集体所有权在物权法中作出规定呢?王利明指出，制定物权法时必须充分体现对于各类所有权的平等保护，但平等保护与在物权法中对国家所有权及集体所有权作出专门的规定并不矛盾，因为平等保护意味着没有必要在保护规则方面对哪一类财产或所有权予以特别的保护，但是在物权法中规定国家所有权和集体所有权并不意味着要对这些财产给予特殊保护，而只是因为这些财产客观存在，需要通过物权法予以确认和保护。[page]

　　王利明还认为，在物权法中，专门规定国家所有权和集体所有权的原因还在于：第一，尽管国有和集体财产本质上也属于财产所有权的范畴，但这些财产在所有权的客体、取得方法、保护确认、使用经营以及对产权纠纷的解决处理方面都有其特殊性，用抽象的、一般性的所有权规则无法完全适用于国有或集体财产关系。第二，在物权法中对国家所有权和集体所有权作出规定，有利于总结改革的成果，推进改革的深化，并完善有关财产方面的民事立法。第三，物权法作为民事基本法的地位和性质，也决定了物权法要对财产关系进行统一调整。物权法作为民事基本法应当统一调整各类财产关系，如果在物权法中缺少对国有资产、集体财产规范，必然使其内容残缺不全，不符合物权法作为民事基本法的地位。[3](P256-257)

　　王利明深信，在我国必须坚持国家所有权的统一性。统一性的含义是指国家所有权在借助各级政府部门的行政管理活动来行使和实现时，各级政府部门并不是国家所有权的主体。[3](P270)当然，如果完全不承认地方对其投资及其收益所享有的权利，也是极不妥当的。不承认地方政府享有所有权，但是应当承认其对投资享有使用、收益权。[3](P271)他强调集体所有为成员共同所有，有利于加强集体企业内部的民主管理，使企业的利益与成员的利益密切结合。

　　三　人大征求意见稿对国家所有权、集体所有权、私人所有权的规定及说明

　　全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国物权法(征求意见稿)》于2002年1月出台。该征求意见稿比王氏建议稿又晚了近一年。第二部分规定“所有权”，包括第四章至第十一章。第四章“一般规定”;第五章专门规定“国家所有权”;第六章专门规定“集体所有权”;第七章规定“私人所有权”。《关于<中华人民共和国物权法(征求意见稿)>的说明》中，就“国家所有权”指出，国家所有是公有制的基础，维护国家所有权是物权法的重要内容。就“集体所有权”说明，集体所有是公有制的重要组成部分。为防止集体财产被侵害，征求意见稿规定：集体经济组织的管理人员，依照法律、章程等有关规定由集体经济组织的成员选举产生。集体经济组织的重大决策依照法律、章程等有关规定由集体经济组织成员决定。禁止将集体所有的财产无偿或者以明显不合理的低价转让给个人。集体经济组织的管理人员作出的决定违反法律、章程等有关规定，侵害集体经济组织成员权益的，该集体经济组织的成员可以通过诉讼等方式维护集体所有及成员的权益。就“私人所有权”说明，保护公民财产以及私营企业的财产，是物权立法的宗旨之一。物权法有关基本原则和物权保护等规定，对公民财产以及私营企业的财产都是适用的。征求意见稿对私人所有权作了专章规定。哪些属于私人所有权，征求意见稿规定：本法所称的私人所有权，包括公民以及个体经济、私营经济等非公有制经济的主体，对其不动产或者动产享有全面支配的权利。[page]

　　四　对国家所有权、集体所有权、公民个人所有权立法的新建议和申论

　　(一)立法新建议

　　在国家所有权、集体所有权、公民个人所有权问题上，我们既不赞成梁氏建议稿所作的过分淡薄的处理，也不赞成王氏建议稿和人大征求意见稿专章专节地分别规定，主张采用俄罗斯民法典的立法例，在所有权通则部分进行简明扼要的规定;在有关规则的内容上既要符合我国宪法有关政治经济制度的规定，又要适应市场经济的状况、时代发展的要求和有利于财产使用的价值取向，有一点改革的精神、进取的精神，切忌照搬计划经济时期形成的旧观念、旧原则，更不能倒退。为此提出以下建议：

　　1.从主体角度引出国家所有权、集体所有权、公民个人所有权，并同时规定对国家所有权、集体所有权、公民个人所有权实行平等保护的原则。为此可拟订这样一个条文：“财产可以依法归国家所有、集体所有、公民个人所有，国家所有权、集体所有权、公民个人所有权受法律同等保护。”

　　2.在国家所有权、集体所有权、公民个人所有权的客体问题上，要抛弃《民法通则》列举式规定的作法，改采苏俄1922年民法典的概括式规定的作法，在规定国家专有财产和土地的国家所有和农民集体所有后，概括规定其他财产都可以依法归国家所有、集体所有、公民个人所有。

　　3.对全民所有制财产的所有与管理，要根据分税制实行后的实际情况，在计划经济体制时期形成的“统一领导、分级管理”的基础上前进一步，实行国家宏观调控、由各级政府分级代表国家行使所有权的原则。在这个问题上，人大征求意见稿第49条的规定不是进步，而是倒退。即使按计划体制时期实行的“统一领导、分级管理”的原则，国务院的职责也只是“统一领导”，而不是“代表国家统一行使国家所有权”。

　　4.应规定代表国家行使所有权的政府机关的社会性义务和各级人大实施监督的权力。为此可拟订这样一个条文：“代表国家行使财产所有权的政府机关负有依照法律的规定和国家的宏观计划将国家所有的土地、矿藏、水流等自然资源确定给集体、个人使用的义务。土地使用权的出让，矿藏、水流等自然资源的许可使用，应当坚持公开、公平、公正的原则。全国各级人民代表大会对政府机关代表国家行使财产所有权的行为，有依法进行监督的权力。”如，对于土地使用权的出让，可采取公开招标的方式。规定代表国家行使财产所有权的政府机关的社会性义务和人民代表大会实施监督的权力，既是所有权社会化的要求和社会主义全民所有制的内在要求，也是在全民财产收益、处分问题上防止腐败的要求。如果不严格规定代表国家行使财产所有权的政府机关的社会性义务，不赋予全国各级人民代表大会代表人民对政府机关行使国家财产所有权的行为进行监督的权力，让主管官员任意以政府机关的名义或国家的名义处置国家财产(即全民财产)，全民所有制就有蜕变为官僚所有制的危险。[page]

　　5.应当根据我国经济生活的现实状况重新定义集体所有。在以单一公有经济为基础的计划经济时期，我们对集体所有的基本观念是：集体所有即劳动群众集体所有。集体所有的财产由集体组织享有所有权，集体组织的成员不享有所有权。在集体组织内部，集体组织的成员只有作为劳动者参加按劳分配的权利。我国经济体制改革发展到今天，一方面单纯的劳动群众集体所有实际上已不复存在，或者为数甚少;另一方面，不承认集体组织成员对集体财产的权利也变得不合理和行不通了。因此，我们认为，在社会主义市场经济下，应将集体所有解释为外部关系上的社团法人所有和内部关系上的社团成员共有。为此，可对集体所有拟订这样一个条文：“集体所有，即社团法人所有，由社团成员集体以社团法人的名义对社团财产进行占有、使用、收益和处分。社团成员个人的权利和义务，由有关法律或社团章程规定”。