征收、征用制度与公共利益的界定

　　物权法草案第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的，应当给予合理补偿。”据此，政府行使征收、征用行为，必须以实现公共利益为前提，以追求公共利益最大化为目标。从这个意义上说，公共利益也是对私有财产限制的一个重要理由。但由于草案对公共利益并没有作出明确的界定，关于物权法草案是否应当对公共利益的内容作出明确界定，一直是一个有争议的问题。

　　从学理上看，可以对公共利益大致作出如下分类：一是直接关系到社会全体成员的共同利益。比如战争期间，为捍卫国家主权而征收、征用公民财产，国家主权就是关系到全体社会成员的共同利益。二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。公共利益本身在受益人的范围上具有不特定性。受益可以是多方面的，既可以是经济上的，也可以是教育、科学、文化等精神上的。但是，不管受益形式如何，范围必须是不特定的。如果受益人的范围是特定化为某一些人的话，就不能称为公共利益。比如建立只向特定人开放的图书馆，就不能称之为公共利益。三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益。生命健康虽然属于个人，但又是法律保护的最高利益，是一切法律价值的基础。所以，对生命健康的保护，是对社会全体成员利益的保护。因此，关于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是经济的秩序。经济的秩序、交易的安全尽管也体现了具体当事人的利益，但是也关系到整个社会经济的运行，从而体现了全体社会成员的利益。在民法上，交易安全之所以优越于所有者的利益受到保护，正是因为其在一定程度上体现了社会经济秩序的公共性。尽管可以对公共利益作出上述分类，但仍然不能够将公共利益的内涵界定为完全具有可操作性的类型。事实上，公共利益的最大特点在于，它是一个不同于国家利益、公序良俗概念的一个独特的范畴，但又是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念。

　　虽然学理上对公共利益的界定作出了许多有益的探讨，但是，要求物权法中对公共利益的内容作出明确界定，确实十分困难。我个人不主张在物权法中规定公共利益的内涵，也不赞成对公共利益的内涵通过反面排除的方法来加以定义。主要原因是：

　　1.公共利益概念的宽泛性。公共利益所包括的范围是非常宽泛的，它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。公共利益和纯商业利益存在一定程度上的交叉，某些表面上看来是纯商业利益，也可能具有公共利益的属性。例如，建设工业园区可以增加税收，获取一定经济利益，但在建设中也可能修建医院和学校，这就在客观上使其他社会成员受益。还要看到，公共利益和某些社会成员的利益的集合也可能会发生相互转化。对公共利益的研究，其核心并不是其概念本身，本质上是要研究公共利益和私人权利的关系。从这个意义上说，公共利益是一个相对的概念。所以，法律上不排除，私人利益数量足够多的时候，也可以转化为公共利益，即使是某些特定的社会成员受益的集体利益，如果有更多的不特定的人受益，也可能会转化为公共利益。公共利益概念的宽泛性，决定了对公共利益的内容作界定是困难的。[page]

　　2.公共利益内容的发展性。公共利益本身是一个开放的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。因不同社会的发展阶段、各国的具体国情、经济发展水平等，它会具有不同的内涵。而且它与国家政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系。公共利益不仅要受到人民是否客观上受益为判断标准，而且还要反映社会公共政策的需要，社会不同时期统治阶级治国的规划、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在特殊情况下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。可见，公共利益的内涵具有一定的变动性。

　　3.公共利益的不确定性。一方面，利益内容本身是一个价值判断的内容，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的，但另一些人会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益，因为人们是从不同的角度来作出评价和判断的。另一方面，受益对象具有不特定性。也就是说，公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体。一般来说，其受益对象是不特定的大多数人。此处的不特定的大多数人不必是社会全体成员，也可能只是某一个阶层。例如，在有些国家，消费者的利益也称为公共利益，这主要是因为消费者本身也是一个不特定的群体。所以，即使在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使其主要是服务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定程度上也体现了社会公共利益。正是因为受益对象具有不特定性，所以，在法律上很难对公共利益的受益主体加以准确界定。

　　4.公共利益的层次复杂性决定了在法律上对其类型化是困难的。公共利益本身也具有不同的层次，如国防利益和市政建设的利益是不同层次的公共利益，从而保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，按照各种公共利益的不同层次分别实现，优先保护更高层次的公共利益。但这些分层次的考虑只能是在财产权争议发生之后界定公共利益加以考虑的因素，而很难在立法上对公共利益的层次作出准确的表述。

　　所以，我国物权法草案中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述，不必采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。为了防止公共利益被滥用，可以采取两种途径解决：一是对征收、征用的条件和程序作严格的界定。如果在物权法中对征收征用的条件和程序作出准确规定，就可以在一定程度上弥补因公共利益概念的过于抽象而造成的法律的不确定性。征用必须是在紧急状态下才能进行，而征收只要求具有公益性，而不要求存在紧急状态，所以征收应当具有严格的程序。正是因为征收不一定是在紧急状态下采取的措施，且又会严重限制公民的财产所有权，所以必须通过特定的程序才能进行。对征收应当适用严格的程序，原则上在县级以上人民政府决定是否应当对公民的财产进行征收时，应当要求必须经过同级人民代表大会的同意。其理由在于：一方面，通过由县级以上人民代表大会决定，可以使公共利益确定充分体现民意，可以防止因公共利益的概念的抽象而产生的缺陷，尤其可以防止某些地方政府和个别行政官员滥用公共利益之名损害公民利益。此外，在征收过程中，应当保障被征收人必要的知情权，如果不符合法定的征收、征用条件和程序，被征收人有权通过行政诉讼程序请求撤销。[page]

　　二是通过司法在个案中界定公共利益的内涵。公共利益经常是在发生争议之后由法官加以解释的，因而法律上不作界定并不会影响到法律的适用和操作，实际上赋予了法官以较大的自由裁量权，也体现了公共利益的弹性特征，需要通过个案澄清其内涵。许多学者认为，公共利益的概念可以通过宪法解释、法律解释，不断细化公共利益的内容，建立公共利益类型化制度。事实上，在民法上存在着大量的抽象原则和一般条款，如诚信原则等。民法本身并没有对这些条款作出准确的定义，但并不妨碍其可操作性。实际上，对这些条款可以通过法律解释等途径加以具体化，因而这些抽象条款的存在，为判例学说的发展提供了空间。对于公共利益的概念，在立法无法准确定义时，也不必勉为其难，而完全可以另辟蹊径，通过法律的解释来解决这一问题。笔者认为，在确定是否应当对公共利益作出限制时，法院通常应该考虑如下几种因素：其一，要考虑受益人的范围。受益人是否特定、受益人人数多寡等都是判断公共利益的重要因素。例如，在一个小区内，完全是为特定的小区居民设立的私人诊所，不能认为是为了公共利益而提供的设施，但在小区内设立医院、学校等，如果向公众开放，这可能涉及到公共利益。在认定公共利益时，如果受益人的范围限于特定的人，或者受益人数过少，一般不能认定涉及到公共利益。其二，要考虑政府所采取的行政措施不应当给人民造成过大的损失和不成比例的负担，也就是说，应当衡量损失与目的，不应当因为行政措施而给人民造成过大的损失。其三，要考虑公共利益的层次性。某些时候为了保护更高层次的利益(如国家的安全利益、个人的生命健康等)，可以牺牲一些层次较低的利益，如普通的财产利益。其四，要考虑可选择性。如果能够通过其他的办法，而不是通过限制公民财产权的办法就能够使公共利益获得保护，应尽量采用对私人财产损害较小的方法，以体现对私人财产权的保护。