由一起行政诉讼案谈被告举证期限与管辖异议期间的冲突与解决

　　由一起行政诉讼案谈被告举证期限与管辖异议期间的冲突与解决

　　A地公民甲在B地做生意期间，被当地公安机关限制人身自由达48小时之久，在甲向当地公安机关交现金5万元，并打下1万元的欠条后才被放回。后，甲向A地法院提起诉讼，要求确认B地公安机关限制人身自由的行为违法，并返回其被扣的现金。A法院依法向B地公安机关送达了起诉状副本和应诉通知书。B地公安机关认为该案应属B地法院管辖，对管辖权提出异议，并且在接到起诉状副本之日起10日内没有提交答辩状和其作出具体行政行为的证据、依据。

　　本案涉及行政诉讼中被告的举证期限与提出管辖权异议期间的冲突问题，似有必要予以辩析。

　　对于被告的举证期限，《行诉法》第43条中规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第26条第2款作了进一步的规定，被告应当在收到起诉状之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。而关于被告提出管辖权异议的期间，《解释》第10条规定，当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知书之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查，异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的，裁定驳回。

　　从以上条文中可看出，被告的举证期限与其管辖异议期间虽然一为“收到起诉状副本之日起10日内”，一为“接到应诉通知书之日起10日内”，但在司法实践中，法院一般将起诉状副本和应诉通知书向被告同时送达，这样就造成被告提出管辖权异议的期间和提交证据、答辩状的期限在时间上的重叠，即两种行为必须在同一个10日内完成。如果被告不提出管辖权异议，其应在接到诉状之日起10日内提交证据和答辩均无异议，但对被告在接到应诉通知书之日起10日内提出管辖权异议的，是否应提交证据和答辩状，以及如何处理，在审判中形成二种不同的意见。

　　第一种意见认为，被告应在法院对其管辖权异议的裁定生效后提交证据和答辩状。

　　首先，管辖权异议是指被告行政机关在接到人民法院的应诉通知书后，如果认为该法院对原告与自己的行政争议没有管辖权的，可以在法定期内提出异议，要求人民法院进行审查《解释》第10条对此作了明确规定。并且《解释》第63条规定了对管辖异议的裁定，当事人可以上诉。由此可以看出，管辖权异议必须是由被告在法定期间内以书面形式提出对受理法院管辖权的不同意见，也就是在法院受理案件以后，进行实体审理以前提出。由于这种异议在程序上是一种法律上的行为，受理案件的法院对于提出的异议应当进行审查，在实体审理前作出是否有管辖权的裁定，先解决管辖权问题，再进行案件的实体审理，如果管辖权异议没有解决，在不进入实体审理就要求被告对实体方面的事实作出答辩和提交证据，就显得没有必要，也有失公允。[page]

　　其次，《解释》第64条明确规定，行政诉讼法第57条、第60条规定的审限，是指以立案之日起至裁判宣告之日止的期间。鉴定、处理管辖争议或者异议以及中止诉讼的时间不计算在内。既然处理管辖异议的时间不计算在审限内，而被告自接到诉状副本之日起10日是计算在审限内的，显然二者不一定必然在同一时间段内完成，也即意味着被告在管辖异议期间内不一定必然向法院提交证据和答辩，如有管辖异议，是可以等待管辖异议裁定生效确定管辖法院后再予以提交。

　　第二种意见认为，被告不管是否提出管辖异议，都应在接到起诉状副本之日起10日内提交证据和答辩状。笔者也同意此观点。

　　首先，由法院拥有的审判权具有的基础地位决定的。行政审判权是法律赋予法院审理与裁判行政案件的权力。它的主要特征就是最终确定争议的权利义务关系，它包括有主管权、管辖权、裁判权、诉讼指挥权、强制执行权等内容。而管辖权利是关于特定法院负责审理特定案件并从而排斥其他法院受理的一种特定权力。审判权是法律赋予法院审理行政案件的职权，但究竟由哪个法院审理某一具体行政案件，代表国家行使审判权，须由管辖权解决。凡不属法院审判权范围的，法院无权管辖，没有审判权亦无管辖。

　　从这个意义上说，审判权是确定管辖权的前提，审判权是管辖权的基础。然而，审判权又必须通过管辖权的行使予以体现，管辖权是审判权实现形式之一种。而举证亦是审判权得以行使的一个前提。被告举证期限与管辖中异议期间同为行诉讼法所规定用以保障行政审判权顺利行使的不同方面，是并列的。被告对管辖权提出异议，不能也不会影响被告在举证时间上的约束和限制。

　　其次，由行政机关“先取证、后裁决”的行政程序规则决定。

　　所谓“先取证、后裁决”，是指行政主体实施行政行为必须先取得实施该具体行政行为的事实根据，然后才能作出影响相对人权利和义务的决定。行政诉讼的证据主要来源于行政程序之中，行政机关在实施行政行为的过程中，应当在充分、全面地掌握了证据和弄清了事实真相之后，才能对照法律、法规的规定，作出行政裁决，即先取证、后裁决是依法行政的重要程序规则。这就决定了行政机关向法院提交的证据应当在作出裁决之前就应当获得，一旦进入诉讼，应当向法院提供，因此行政机关所提供的证据必须是在行政程序中取得的。行政机关的决定能否成立，法院只能根据行政机关作决定时所依据的事实和理由。如果行政机关作决定时所依据的事实和理由不足以使其决定成立，事后提出其他理由支持其决定，法院不予采纳事后所追加的事实和理由。而行政机关作决定时所依据的事实和理由一般记载在行政机关作决定时的记录之中，因此法院应根据行政机关的记录进行审查。[page]

　　《行政诉讼法》第33条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。这就是说，行政机关举出的证据主要应是在行政程序中收集和调查的证据，在行政诉讼程序开始后，它就丧失了独自取证的权利(人民法院要求被告收集和调查的例外)。这就要求作为被告的行政机关在行政程序中必须遵守“先取证、后裁决”的原则。同时为避免行政机关在一审期间自行收集证据，在实践可行的情况下，立法中对被告的举证期间作了严格的限制，即《解释》第26条规定的被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提交证据，并规定了举证不能的严重后果。其目的就是为了约束行政机关在作出决定时以相对人所知悉的事实和理由为依据。

　　三、相对人在行政行为中所处的地位决定的。

　　《行政诉法》第1条规定，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是其立法目的之一。然而，在行政管理活动中，作为行政法律关系一方的当事人行政机关，同相对一方当事人在法律地位上是不平等的，行政机关始终处于主动和优越的地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意。而相对一方当事人则处于被动、服从和接受管理的地位。因而为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要求被告在法定期限内提交其作出行为的证据，否则就应当承担败诉的后果。

　　如果以第一种意见所言，因管辖异议期间不计算审限内，而拖延被告的举证时间，显然将有利于被告补充收集新的证据，弥补先前的不足，这实际上是对被告的宽容和放任，将本来就处于被动地位的原告置于更加不利的境地。同时也是与《解释》第26条的立体本意背道而驰的。