内容摘要：政府法律顾问制度源自西方，其对于推动法治政府建设具有积极作用。政府与律师有着深厚的合作关系，自改革开放推行政府法律顾问制度以来，法治政府建设不断取得新成效，各级政府及其部门聘请律师作为法律顾问参与依法行政已渐成趋势,但也逐步暴露出法律顾问相对独立性欠缺及其职责模糊等问题，致使部分法律风险和社会风险未被及时发现和有效预防。通过梳理域外政府法律顾问制度的历史演变和制度现状，结合我国各省市现有政府法律顾问制度的基本情况和实践经验，从保障政府法律顾问的独立性、明确政府法律顾问的职责范围、加大政府法律顾问经费保障和评估奖惩机制等不同角度，健全律师参与依法行政过程，探索新时期我国政府法律顾问制度的构建与运行。

关键词：法治政府建设、政府法律顾问制度、律师参与

发展政府法律顾问制度是建立社会主义法治国家、全面推动依法治国总目标的要求，也是推动法治政府的实际需要。当前，我国已有超过23,500位律师被聘作各级政府部门的法律顾问[]。政府法律顾问制度通过参与制定规范性文件、处理重大社会影响事件，同时协助审查行政协议、参与重大决策事项等途径进行。采取让律师介入法律顾问工作，可以为各省、市、县三级行政机关决策提供有效的法律层面参考，进而减少重大行政决策的法律风险，从源头上减少或杜绝因政府行政决策中的法律瑕疵导致的社会不稳定因素。

一、我国政府法律顾问制度的实践探索

社会主义市场经济本质上是法治经济，依法治国和依法行政必须坚持以现有法律法规为依据，才可以更好地维护法治秩序。2015年中共中央明确提出“建立政府法治机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用” []。2018年浙江省人民政府明确提出“建立健全政府法律顾问制度，加强法制机构队伍建设，确保法制机构的政府法律顾问职责落实到位、符合履职要求的专业人员配备到位” []。政府法律顾问制度的实践探索是多方面的，司法部要求律师作为政府法律顾问，受政府委托对重大决策提供法律论证、对政府规范性文件提出法律建议、协助处理涉及政府的重大纠纷等[]。具体而言，政府法律顾问制度实践主要涵盖以下几个方面：

（一）对重大决策提供法律论证

政府法律顾问制度的重要作用，主要是“事前预防、事中控制、事后补救”，其中事前预防，是指对于政府的某些重要行政行为，在讨论和部署的过程中，由律师从法律角度出发提出专业建议，对重大决策的合法性、操作性和法律后果等不同方面进行法律论证，避免重大决策上的法律缺陷与失误，实现科学决策、依法决策，以防范于未然。此外，随着改革开放的深入发展，对各级政府引进外资、招商项目投资建设等重大决策事项，不仅要有技术与经济的可行性论证，还必须要有深入的法律论证，设计相关法律框架。律师因其独立的法律地位，能独立于政府机构表达法律意见和建议，通过合理运用自身法学专业知识，在宏观决策上协助政府机构发挥参谋作用，保证决策的公正性、合法性和可行性，提升群众对政府重大决策的信任度[]。

（二）参与制定政府规范性文件

政府规范性文件是由我国政府发布的行政法规及规章之外具备约束力的非立法性文件。要求律师介入政府规范性文件的订立阶段，提供规范性文件的法律意见报告，可以进一步提高规范性文件的整体质量，保障政府做好依法行政的依据所在[]。首先，律师应坚持从实际出发原则，包括起草、拟定、审核政府规范性文件工作都必须遵守，只有从实际情况出发，所制定的规范性文件才能满足实际需求，在实践中得以贯彻实施。其次，规范性文件的制定在用词造句及语言结构等方面有严苛的要求，律师应准确表达制定主旨要求，以适应起草和审核的需要。最后，由于现阶段大量规范性文件相互冲突，律师在审查规范性文件内容的合法性和合理性之外，还需建立备案登记制度，减少或避免因相互矛盾而导致行政资源的浪费[]。

（三）协助审查政府行政协议

律师对行政机构提供的行政协议进行审查，是法律顾问在政府机构正式签署前，对行政协议存在的法律风险和其他缺陷进行审核的最后一道程序。由于行政协议 ... ...