本文曾获得"宁夏回族自治区行政许可法研讨会"一等奖

我区各级政府贯彻《行政许可法》面临的问题及应对



滕明荣 任立华 刘淑媛

为加快我国社会主义市场经济体制的建立，适应WTO规则的要求以及优化地方投资环境，宁夏政府开始在公共行政职能领域进行广泛而深入的改革。《行政许可法》的颁布更对行政审批制度提出了新的要求，但由于宁夏回族自治区深受中国长期计划经济体制的惯性，以及客观的政治大环境还不够成熟等因素的影响，贯彻《行政许可法》并对行政审批制度做出相应调适仍存在种种问题和阻力。如何克服这些困难并打破改革坚冰对宁夏回族自治区的进一步发展是至关重要的。

根据我区的具体情况，我区政府应采取以下措施 以解决现在面临的为问题，从而更好的贯彻《行政许可法》。

一、以权力要素制约理论为指导控制行政许可程序，以贯彻《行政许可法》

有位公法学者对行政法学宗旨做出以下概括：无论是在普通法国度还是在大陆法国度，贯穿于行政法的中心主题完全是相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制。⑤行政许可法作为行政法的分支也自不待言，因此贯彻行政许可法也就是对行政机关权力进行制约的过程。但长期以来，人们受"以权力制约权力"理论的深刻影响，习惯于从一个整体权力的外部来考虑对它的制约，因而在一些方面还有待突破。方世荣先生在其文章《论行政权力的要素及其制约》中发表了自己的看法，他认为应转换一下从权力外部研究权力制约的角度，侧重于从权力内部来思考权力自身被制约的内因基础。方世荣先生将权力概括为：权力的来源要素、权力的主体要素、权力的对象要素、权力的运行要素以及权力的保障要素。一项权力在缺乏上述构成时，该权力实际上是不存在的或者是无法有效运行的。权力来源、权力主体、权力运行过程、权力对象、权力的保障对一项行政权力的最终实现起到了共同的作用。上述不同的要素在决定行政权力的存在及最终发生效果各有所起的作用。⑥笔者认为这一观点是有其理论探索和创新性的，完全可以以其为指导来构建宁夏回族自治区各地方政府贯彻《行政许可法》的行政权力内控机制。

1、从权力的来源要素入手，即在权力的授予环节，对权力实施配置上的控制。具体到宁夏地方政府贯彻《行政许可法》上即为：科学的设定审批标准，简化审批事项。宁夏各级地方政府应从政府与市场，政府与社会以及公权力与私权力的角度来设定审批标准，使行政机关从过多地直接干预经济社会的传统管理方式向更多地宏观调控和社会服务的现代管理方式转变。

2、对权力的主体要素，应强化对权力运用者的控制。落实到贯彻《行政许可法》上即为：（1）宁夏各级地方政府应完善审批责任追究制度。行政审批是一项重要的行政权力，理应与责任义务挂钩。使审批人能自觉地维护好市场秩序，避免公共利益受到损害。对于那些违法审批、越权审批或审批不当造成严重后果者，应依法追究其法律责任，以确保审批的公正性；（2）加强对审批经办人员和审批机关领导以及其他行政人员的业务技能及行政道德建设，努力提高他们的业务素质、道德水平，增强其服务意识，服务水平，做到依法行政、公正执法。

3、对权力的运行要素，即对权力的运用实施权力行使过程的约束。具体到宁夏各级地方政府落实《行政许可法》表现为：建立健全行政审批的制约和监督机制。首先，要建立科学、规范、严格的制约机制，以堵塞漏洞，减少权钱交易的机会；其次，要不断加强对行政审批过程的监督，尤其是建立社会监督制约机制，对国家明文规定不能公开的事项外一切均应公开的内容，应接受社会公众和媒体舆论的监督，并且鼓励个人和组织在发现违法从事行政审批事项的活动时，积极向行政机关举报，行政机关应及时对其进行核实处理。这一方面的典型便是：银川市政府大厅根据《政务大厅监督员工作规则》聘请了11名社会监督员，起到了良好的社会效果。宁夏其他地方政府可于以借鉴。最后，调整政府的信息披露行为，增加行政许可行为的透明度，对行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许暗箱操作。

4、对权力的对象要素，即权力运用结果的承受人，充分发挥其对权力节制的反作用。表现在宁夏地方政府的行政审批事务调整上即为：（1）宁夏地方各级政府应建立并完善行政审批听证制度。行政审批是赋予相对人权益、免除相对人义务的授益行政行为，若缺乏制度限制，很可能会导致审批程序中的偏私与不公正。因而，听证制度目前已成为各国行政审批程序中一项重要的制度，并被奉为公平、公正、公开程序的核心制度。但现在，行政审批中的听证制度在宁夏地区还是相当薄弱的环节，因此应尽快建立并完善这一制度；（2）宁夏各级地方政府可依据法律、行政法规的规定，可以在其法定权限内委托或授权合乎法定条件的社会组织实施行政许可。对于规范中介机构、行业自律可解决控制的项目，行政机关不再设立行政许可。这样既减轻了政府的负担，也将一些政府不应介入的行政领域归还社会，利用民间的力量更好地达到行政目的；（3）应当为公民对于行政许可有争议的案件提供行政复议或诉讼等行政救济的权力。

5、对权力的保障要素，即保障权力发生效果的物质条件，实施严格的控制以在有效性上调整权力，这就要求宁夏地方各级政府应严格把好资金收入与支出及其它各项职务所需的收支情况，以免出现以权谋私现象，为贯彻《行政许可法》提供一个良好的政府内部环境。

二、重塑政府治理理念，转变传统行政执行体制

我国现有的行政审批制度是在"无所不能、无所不管"的无限政府治理理念下形成的，政府啥事都要用"审批"来加以规制，但随着经济社会的不断发展，这种理念已越来越不合时宜。因此，必须加快政府治理理念的转变，从以权力为中心向以规则为中心转变，从无限政府向有限政府转变，从管制型政府向负责任的服务管理型政府转变，从垄断政府向公正公平的中立型政府转变。这些理念具体体现到宁夏地区行政审批制度中，主要就是依法审批，规范政府行为、保护公民合法权益；削减审批事项，回归政府本位；规范审批程序，提高行政效率，方便群众办事；加强监督，增强政府责任。⑧

因此宁夏各级行政机关要立足实际，认真学习和领会《行政许可法》的精神及规定，并借鉴外国优秀先进的立法成果，就一定会对政府职能转变、社会主义市场经济的完善、行政效率的提高、腐败之源的堵塞以及扩大对外开放等方面产生重要意义。