我国西部地区资源开发中地方群众利益保护的法律思考
---以陕西省榆林市为例
史丕功
(榆林学院 政法学院 陕西 榆林 719000 )
摘要 西部大开发为国家和当地政府创造了大量的财富。但另一方面，由于诸多因素的制约，资源开发也严重影响到当地群众的根本利益。因此，制定和完善相关的法律法规，重新确定利益均衡机制，对于西部地区和谐社会的构建和当地群众利益的保护都具有重要的意义。
关键词 西部资源开发 群众利益保护 分配机制 法律
我国西部地区幅员辽阔, 自然资源丰富, 但生态环境非常脆弱。西部大开发政策实施以来，由于我国实行资源导向型开发战略,一些企业片面追求经济利益，忽视环境保护，加之相关的法律法规不完善，治理补偿机制不健全等诸多因素的困扰，使得西部地区因资源开发所导致的矛盾日益突出，给开发地人民群众的生命财产安全造成较大损失。笔者认为，在西部开发中尽快采取法律措施治理污染、改善生态环境、保护资源，对于保护地方群众利益具有非常重要的意义。
一、我国西部资源开发中地方群众利益受损害的表现
由于当前的资源市场看好，企业为追求最大利润不惜牺牲环境和资源，超设计能力开采已成为西部资源开发中存在的普遍现象，有的甚至到了疯狂性掠夺的程度。据笔者调查，位于陕西省榆林市神木县境内的神东公司大柳塔矿的设计生产能力为600万吨/年，原设计开采年限为108年，目前已缩短为37年。由于利益的驱动，民间对边角煤的偷挖滥采也是随处可见。资源的狂挖滥采直接导致许多社会问题。
1、地质灾害频发，生态环境破坏严重
由于超强度开采，矿区形成集中连片的采空区、塌陷区。山体崩塌、地表塌陷、地裂缝等灾害日渐增多，给当地群众的生命和财产安全造成了严重威胁。以陕西榆林为例，至2007年3月，全市因采矿形成的塌陷面积共60.16平方公里，其中神东公司所属煤矿造成52.32平方公里，已损毁房屋2310间、水浇地3112亩、旱地19678亩、林草地55290亩、地方道路2公里。陕西省榆林市神木县所属的大柳塔镇三不拉村张家渠小组受大柳塔煤矿开采影响，村庄四周塌陷，塌陷区距村民宅院仅有30米左右，群众生存受到严重威胁。神木县所属的店塔镇范家沟村因榆家梁煤矿的超强度开采，造成该村山体支离破碎，村民被迫背井离乡。再如榆林市的靖边、定边两县因油气资源开发，对部分乡镇土地资源和生态环境破坏严重，曾造成五里湾乡、大路沟乡严重的山体滑坡及其它涉油地区多处土地塌陷。
2、水资源破坏严重
榆林市范围内煤炭开采过后，大都造成地下隔水层破坏，从而引起区域性地表水泄漏，地下水位下降，严重破坏了矿区及周边地下水均衡系统。目前，因资源开采已导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树木成片枯死，矿区村庄普遍发生水荒，好些塌陷区已丧失了基本的人类生存条件。榆林全市湖泊由开发前的869个减少为79个，仅神木县境内就有10条河断流，20多眼泉井干枯，位于神木县境内的黄河主要支流窟野河一年三分之二以上时间断流，变成季节河，全省最大的内陆湖红碱淖，6年水位下降3米，湖面年均退缩6000亩，水面缩小了近1／3……。靖边、定边的油气资源开发也导致当地的杏子河、红柳河、芦河等部分河流水位下降或断流，当地群众被迫到数十里外的地方拉水或买水吃，给群众生活带来了很大困难。
3、环境质量每况愈下
近年来，随着煤炭、石油、天然气等矿产资源的开采力度不断加大，煤炭、石油、天然气的开采、加工过程中排放的大量废水、废渣、粉尘等已严重污染了大气、水体，直接威胁着群众的生命健康安全。如神木县境内的窟野河上游煤矿及洗煤厂废水、废渣未经处理直接排入河水，导致该河下游水质量恶化。神木县城居民生活用的自来水在2006年竟然两次被整体严重污染。
为资源开发付出沉重代价的西部人民并没有充分享受到资源开发的巨大成果。在资源开发中，最清楚的现实是，资源开发者带走的是巨额利润，留下的是以上所述的直接威胁人类生存的突出问题。当地参与资源开发的煤老板们在暴富后，都在省城或者首都像逛商场似地"一柱柱"、 "一柱柱"地购买天价般的楼房，做好在大都市长期居住的打算。而搬不动，走不了的必须在这块土地上生活的普通老百姓却只能绝望地面对居无定所、喝不到清洁水、呼吸不到新鲜空气的生存环境，日益成为因资源开采所产生的"生态灾民"。更让人担忧的是资源开发区的后代子孙将不知怎么生活。
二、资源开发所产生问题的原因分析
西部地区资源开发中所出现的问题有开发者利益驱动、环保意识差的因素，但法律调控的缺失是关键。具体表现是：
1、权利不能平等对待的现状及资源所有权的实现方式是导致资源开发区群众利益受损害的根本原因。
按我国《物权法》的规定，农村土地属于农村集体组织所有，而集体所有的土地下面埋藏的资源属于国家所有。土地和其下面的资源虽然物理性质不同，但二者紧密相连，资源开采不可能不对其上面的土地造成损害。这样，在资源开采过程中，国家对资源的所有权与集体组织对土地的所有权必然要发生冲突。按照物权的特征，物权人有直接支配标的物并排除他人干涉的权力。我国《物权法》也明确规定物权平等保护的原则。但在我国，国家所有权实际上高于集体所有权。因资源开采造成的对耕种土地的破坏或其他影响，集体组织无法排除该损害威胁进而有效保护其集体土地的所有权。同时，按《物权法》的规定，所有权的各项权能可以分离。国家虽然是资源的所有权人，但其并非亲自行使所有权的各项权能，如开采权，而是将其配置给企业或个人。取得采矿权的个人和企业在利益的驱动下，只追求产出量，毫不关心当地环境状况，不履行其开采资源应尽的义务，大规模掠夺式开采，导致环境日益恶化。
2、应对资源开发所导致社会问题的补偿机制尚未形成，也是影响资源开发地区群众生存环境的因素。
采矿权主体在资源开采中获取巨额的利益，但相关法律并未规定其应向当地留下矿区塌陷、"三废"污染等治理补偿费及转产基金。该做法，一方面助长了采矿权人肆意开采，不顾后果，另一方面也使得日后环境恶化后无相应的资金保障进行恢复。针对资源开采的税收安排也有重大缺陷。目前，天然气管道运输营业税不是在生产地征收，而是在出口地征收，造成每年有近亿元的税收进入接收地的财政，而资源地的财政吃紧，面对资源开发区居民的合理要求当地政府无法解决。
3、现有法律得不到有效落实，损害地方群众利益的违法行为受不到法律的应有约束。
对于和资源开采相关的环境保护，我国《环保法》规定："谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿"。依据此规定，因资源开采所导致的各种环境问题，治理的主体是企业，但生态治理和恢复有一定的滞后性。如果没有随着企业的生产同步留下足够的治理经费，一旦企业倒闭或撤走，环境问题出现时必然无人来料理"后事"。就算是企业能够治理，治理到什么程度？谁来验收？诸如此类的问题，因未建立配套的实施机制，相关的立法实际是一纸空文，无任何法律效力。再比如现行的《矿产资源法》和《地质灾害防治条例》等法律、法规，对人为造成的地质灾害损失范围和程度也是只作了一些原则性要求，对赔偿方式和标准没有统一具体的规定，缺乏可操作性，也不能落到实处。
三、西部资源开发中地方群众利益受损害问题的解决途径
针对以上问题，专家学者提出许多观点建议，地方政府也出台了不少相关政策措施，但未能从根本上解决这些问题。笔者认为，要切实保护资源开发地群众的利益，解决上述矛盾，必须从立法上厘定资源产权实现方式，完善相关立法并加强执法力度。
1、切实贯彻所有权平等保护原则，并从立法上改变国家对矿产资源所有权的实现方式是保护资源开发区地方群众利益的关键。
因资源开采损害当地群众利益的问题，针对目前我国的立法规定，笔者认为，第一，要在实践中按《物权法》的规定，对国家所有权和集体所有权严格贯彻平等保护原则，不能以牺牲集体所有权为代价来实现国家所有权；第二，关于采矿权的取得，应该借鉴我国处理城市房地产的做法。按我国法律的规定，房屋属于个人，房屋下边的土地属于国家。为实现房屋所有权人对其房屋的使用，国家要求其在建房之前以有偿使用的方式取得房屋占用范围内的国有土地使用权。国有土地使用权期限届满的，可自动续期。房屋所有权人转让房屋的，其占用的国有土地使用权应一并转让，即所谓的"房地一体主义"。该规定，既满足了房屋所有人因居住对国有土地的使用，又体现了国家对城市土地的所有权，也不减少国家的税收收入。对我国西部地区目前资源开发中所出现的大规模掠夺式开采并导致环境日益恶化的问题，完全可以采取"房地一体主义"的做法来解决。对于某块土地下边的资源，如有开采条件，应该以合理的价格出让给该块土地的所有权人开采，让土地所有权人取得开采权。只有土地的所有权人来开采资源，他们才会长远、整体考虑利益问题，不至于片面追求眼前利益而断送自己及子孙后代的活路。如果当地群众确实不能独立开采的，可采取股份制的形式，吸收其他组织或者个人参与，但当地群众必须占开采权股份的51%以上，当地群众在资源开采中始终处于主导地位。如此处理，国家对资源所有权的行使效力并没有削弱，但对当地居民的影响却非同一般。因为，资源富集区的自然条件都比较恶劣，当地居民的生活状况较差。让资源所在地的群众取得开采权，既能让他们尽快富起来，又能避免环境状况的恶化，也不会使当地居民的后代因无法生存而成为未来社会的不稳定因素。
2、完善相关立法，建立有效的环境问题解决方案，保护群众利益方能落到实处。
资源地群众参与资源开采后，只能减少，但不能避免环境问题的产生，我们还需采取相应的预防及保护措施。
⑴、尽快建立矿区生态恢复补偿机制。按照国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，全国人大应授权地方人大制定当地资源与环境管理条例，出台矿区塌陷、"三废"污染等治理补偿办法及细则，明确企业环境保护的主体责任，明确生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方法，建立一整套生态补偿标准体系。如此，我国《环保法》所规定的"谁开采谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿"的原则方能实现。
⑵、建立塌陷区处置的长久方案。目前，陕西省榆林市神木县地方政府对塌陷区居民的基本解决办法是，按《神木县采煤塌陷损害补偿暂行办法》向煤炭企业提取吨煤3元的治理补偿保障金。由于神木59％的地下都蕴含不止一层煤，塌陷区的居民搬迁后，新建的村庄很快因再次塌陷而被迫再度搬迁。因此，盲目搬迁不是个办法，搬迁的问题也不是资源开发地政府能解决了的。有效的做法是，全国人大或者省级人大应尽快出台煤田采空塌陷区治理的相关法规，采取三峡库区移民的办法从根本上解决塌陷区居民的安置问题。
⑶、及早建立产业转型方案。资源不具有再生性，总有采完的时候。如果不早做转型准备，必定会出现"煤尽城衰"或者"油尽城衰"的局面。苏联时期的巴库以盛产石油闻名于世，数百年的石油开采使石油工业成为巴库的支柱产业，石油开采量居苏联第二位。然而，巴库过于沉缅于眼前风光如许，把石油作为自己单一的经济命脉。随着近些年来大部分原油被采尽，产量锐减，自身发展也陷入窘境。相反，大庆是我国第一个油田，储量也相当大，但大庆人深知，不能靠"油"过一辈子，必须学会多元化，让接续性产业和替代产业支撑起大庆的未来。2004年，大庆新建续建地方工业项目239个，新建肇源皮革城、红岗生态园等9个工业园区，大庆民营经济实现增加值155亿元，占地方经济总量的半壁江山。将来，如果大庆的石油完全采光，大庆人也不会无路可走。对于资源丰富的西部地区来说，应及早通过立法的形式向采矿权主体开征可持续发展基金或者煤矿转产发展基金，提前规划、及时调整产业结构，避免"煤尽城衰"或者"油尽城衰"的厄运发生。
3、调整税收政策，加大执法力度，尽量减少损害地方群众利益现象的发生。
资源开采权一旦授权给企业或个人，即便是覆盖于资源上面的土地所有权人，都是个人行为，具有一定的盲目性，需国家宏观调控。而调控的发挥需有财政资金支持，但西部资源开发地现有的税收政策极不合理，应加大财税管理体制改革。
（1）、要调整资源税政策。改变资源税的计量依据，由现在的从量计征改为从价计征，以增加地方财政收入。
（2）、要调整纳税地点。按照税收与税源相一致的原则，所有从事资源开发的企业都应在资源地纳税。
（3）、要调整税收的纵向分配比例。在保证国家宏观调控能力的前提下，适当提高资源开发地对税收的分享比例。
只有保证了地方政府有充足的财政资源，政府方能加大法律、法规及政策的执行，有效制止因资源开采而损害地方群众利益的行为发生。
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（该文章是史丕功在《理论导刊》2011年第6期发表的教学论文）
