一、我国盐业体制改革背景

在盐业体制改革之前，盐行业产销分离，盐业公司和盐务局存在着千丝万缕的关系，盐业公司具有很大的行政特权，在行业内形成了市场垄断 ，排除了生产企业进入市场的渠道，致使生产企业缺乏自主创新的积极性，资源配置不合理。长期的食盐专营，我国盐业产能过剩呈逐年上升的态势，行业社会产能过剩严重，产大于销的矛盾突出。2016年4月22号国务院发布了《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）， 明确了“四改革”、“四完善”、“四加强”的重点任务2017年1月1日，国家正式实施盐业专营体制内的市场化改革。盐改方案打破食盐产销垄断和行政区域垄断，释放市场活力，实现市场公平竞争，同时不再核准新增食盐批发企业和定点生产企业，在有限的竞争者间进行市场竞争，确保企业数量只减不增。

二、相关法律文件

2016年4月22号国务院发布《方案》放开了盐产品价格，取消了准运证，允许食盐生产企业进入流通销售领域， 食盐批发企业可以开展跨区域经营。 虽仍然保留了食盐的专营体制，但已向市场化改革迈出了一大步， 除了对食盐生产经营者资格进行限制外， 其他的已全部放开，食盐管理体制已经进入后专营时代。

2017年12月，修订了《食盐专营办法》，使改革有据可依。 同时，对于一些具体的改革任务规定了时间表，确保了改革顺利推进，在盐业改革上迈出了实质性步伐。

食盐属于食品，其质量安全监管也适用《食品安全法》。《食品安全法》第一百五十一条规定“转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。”新修订的《食盐专营办法》第三十条也对此作出了衔接性的规定，对经营者违反本办法和食品安全法的违法行为规定了处罚方法。

三、跨区域经营合法性界定

开展跨区域经营的盐企需要具备四个条件。早在2016年9月工信部和发改委办公厅就有一个专门的通知，叫做《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》。另外，国务院《盐业体制改革方案》中也提出了跨区域销售拥有的几个条件。”首先是资格的问题，允许跨区域经营的盐企包括中国盐业总公司及各省级食盐批发企业。其次，这些食盐定点生产企业（含多品种食盐生产企业）需要取得食盐批发许可证。另外，上述企业要开展经营，按照规定，要履行一个告知的义务。所谓告知的义务就是把企业的主要信息告知其要开展业务的那个省级的盐业行政主管机构。最后一个条件就是，跨区域销售的盐产品质量要求具有可追溯性，并且符合当地的食盐加碘浓度的规定，这是根据食盐安全的一个角度来考虑的。这是盐企开展跨区域合法经营的必备条件。

四、违法行为处理程序相关法律问题及建议

1、关于行政处罚中证据先行登记保存

依据我国《行政处罚法》第三十七条规定，执法人员对于食盐储放或者销售现场进行清点，造册登记，交由当事人共同签名确认并当场交付先行登记保存证据通知书，同时将证据就地保存。在此期间当事人不得损毁、销毁或者转移证据。有助于盐务局认定违法行为所涉及到的食盐规模以及违法事实情节。证据先行登记保存的特征如下：一、证据面临可能灭失或以后难以取得的情况；二、经行政机关负责人批准；三、需在 7 日内作出处理决定；四、当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。盐务局对于违法跨区域销售食盐的行为进行调查，证据先行登记保存制度起到了很大的作用。但是一些学者认为证据先行登记保存属于行政强制措施。依据《行政强制法》第二条，行政强制措施指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。比照一下，证据先行登记保存具有该条规定的特性。

但是，证据先行登记保存并不是行政强制措施。首先前者控制方式是行政机关向当事人施加了保管义务，但实质上并没有影响当事人对证据的占有权。而行政强制措施则是对与违法行为相关的财物实施暂时性控制，包括查封或者扣押等，这种控制方式直接影响到当事人对涉案财物的占有权。二是行为性质不同。行政强制措施是独立的具体行政行为，具有可诉性。先行登记保存只是行政处罚这一具体行政行为中的一个环节，不具有独立的可诉性。三是功能设定不同。虽然两者均有防止证据损毁的功能，但先行登记保存的功能仅限于此，只是为了保障更好、更完整地取得证据。但行政强制措施的功能则更加丰富。

2、关于行政强制行为步骤

每一个行政强制行为，都是一个若干步骤连接起来的过程，包括立案、调查、报批、决定、送达、执行等。在对食盐跨区域经营进行行政强制行为时，可能会出现增加步骤、减少步骤或者其他情形，但是否构成程序违法还需要仔细探讨。

如果减少步骤增加了当事人的负担或者降低了对行政强制主体的要求则构成程序违法。例如，没有向违法行为人送达暂扣决定和暂扣清单就暂扣了其违法行为所涉食盐。同样，如果增加步骤加重了当事人的义务负担而减少了行政强制主体的要求也构成程序违法。例如冻结期限已经届满，如果盐务局还要求当事人提供担保，否则不予解冻，那就构成程序违法。还存在一种步骤无效的行为即虽然行政强制主体履行了相应的步骤，但是由于不符合要求而没有达到应有的效果。例如盐务局在调查食盐跨区域经营时，在查封场所、设施或者财物时查封了当地实际销售人员的场所、设施或者财物等，没有查封盐企在当地的销售分公司或者营销点，步骤可能无效，涉嫌程序违法。

3、关于执法资格

对于行政强制执法资格是否合法主要考察三个方面：

第一，是否具有应当回避的情形。一个通常情况下具有管辖权的行政主体，在特定情况下不适合处理某些具体案件，这些就是需要回避的情形。另外，行政人员如果与案件有利害关系，也要回避。盐务局执法人员在处理食盐违法跨区域经营行为时更应遵守这项规则。

第二，委托是否合法。行政处罚委托合法是否可以推断处罚过程中采取的相关行政强制措施合法，即行政处罚的受托组织能否一并行使行政强制措施权。一种观点认为可以一并行使，行政强制措施的依附性决定其不能脱开所依附的处罚行为单独存在，强制措施的功能之一是为了顺利实施行政处罚，如果禁止受托单位对违法行为采取行政强制措施，则可能无法实现行政管理目的，失去委托处罚的意义。笔者认为，第一种观点虽然符合行政强制措施与行政处罚唇齿相依的关系和执法规律，但的确与法律规定相违背，因此，在立法部门或者最高法院出台相关解释之前，对受托机关为达到处罚目的采取行政强制措施的行为，原则上应当认定为违反禁止授权原则。

第三，执法人员是否符合要求。行政执法实践中，一些执法机关的执法人员未经正式培训和岗位考核，不具有执法资格，甚至是聘用的合同工、临时工参与执法，素质参差不齐，违法执法、粗暴执法的现象时有发生，行政机关也常常以此作为逃避法律责任的借口，动辄称临时工个人行为，与己无关。为此，行政强制法对执法人员也做了要求。归纳起来，主要有两点：一是要具有执法资格。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作”。二是要有两人以上。两人以上执法人员实施行政强制，能够互相监督、互相证明，保证执法过程的客观公正。