山东省国有土地上房屋征收与补偿立法特点、维权对策与办案指南
作者 吕国华
国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以来，全国各地制定了一些配套地方性法规、政府规章、规范性文件。各省多数以地方政府规章的形式制定了配套性规定，以山东省、山西省、四川省、浙江省、内蒙古自治区为代表的少数几个省级人大常委会制定了地方性法规，对各省内国有土地上房屋征收与补偿进行了立法规范。对于山东各地的被征收人来说，为了维护自身合法权益，在征收与补偿过程中除了要了解国务院的行政法规，还要了解山东省地方性法规以及所在地市的相应规定，如《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则》《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市房屋征收实施单位管理办法》《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估管理办法》《关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》《即墨市人民政府关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>有关问题的通知》《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估技术规范》《淄博市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《淄博市人民政府办公厅关于公布淄博市国有土地上房屋征收相关补偿补助标准的通知》《淄博市关于印发国有土地上房屋征收评估管理规定的通知》《烟台市人民政府关于规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》《烟台经济技术开发区管委关于规范国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》《烟台市国有土地上房屋征收与补偿办法》《威海市人民政府关于威海市区国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》《东营市人民政府关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》《东营市中心城国有土地上房屋征收与补偿标准的通知》《潍坊市国有土地上房屋征收与补偿办法》《潍坊市人民政府关于进一步依法加快推进市区国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》《潍坊市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估办法》《莱芜市国有土地上房屋征收与补偿办法》《关于日照市国有土地上房屋征收补偿、补助费及相关费用标准的通知》《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿办法》《枣庄市国有土地上房屋征收与补偿工作规程》《枣庄市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估办法》《枣庄市国有土地上征收房屋认定处理办法》《枣庄市国有土地上房屋征收补偿评估机构选定办法》《枣庄市国有土地上房屋征收补偿规范化考核办法》《滨州市规划区内国有土地上房屋征收与补偿标准》《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》《济宁市兖州区国有土地上房屋征收补偿安置办法》《临沂市国有土地上房屋征收与补偿管理办法》《临沂市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《临沂市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估办法》《聊城市国有土地上房屋征收与补偿工作暂行规定》《聊城市房屋征收与补偿工作程序》《聊城市人民政府办公室关于聊城市国有土地上房屋征收与补偿工作有关问题的通知》聊城市《关于规范我市国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》《菏泽市国有土地上房屋征收评估试行办法》《齐河县城市规划区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。作为长期提供征收拆迁法律服务的专业律师，笔者吕国华律师在法律实践过程中，总结了山东省国有土地上房屋征收与补偿的十个立法特点，并设计了相应的维权对策，希冀为律师同行和法官提供可供参考的办案指南。
一、山东省针对国有土地上房屋征收与补偿专门制定了地方性法规。山东省是全国少数几个专门针对国有土地上房屋征收与补偿制定了地方性法规的省份之一。由于山东省制定了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》，对于发生在山东省的国有土地上房屋征收与补偿案件，各级人民法院在审查被诉行政行为合法性时不仅要适用国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，还要适用山东省人大常委会制定的《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》。被征收人不仅享有行政法规规定的属于被征收人的权利，还享有山东省地方性法规规定的属于被征收人的权利。各级人民政府及其部门实施房屋征收与补偿，不仅要遵守行政法规的规定，还要遵守山东省地方性法规的规定。值得注意的是，各级人民法院包括最高人民法院审查山东省内签订的征收补偿协议效力时，不得将山东省的地方性法规作为依据，审查除此之外的其他征收或补偿行政行为，均应当将山东省的地方性法规作为依据。不仅山东省人大常委会制定了在全省适用的规范征收补偿的地方性法规，而且作为山东省地级市的青岛市人大常委会也制定了在青岛市适用的规范征收与补偿的地方性法规。这在全国都是独一无二的，在征收与补偿立法方面，青岛市甚至走在了北京、上海、天津等直辖市的前面。
二、山东省确立了补偿公平的法定原则。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅明文规定了决策民主、程序正当和结果公开三个原则。山东省人大常委会《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了决策民主、程序正当、补偿公平和结果公开四个原则，增加了补偿公平原则。将补偿公平作为规范整个征收与补偿过程的法定原则，山东省开创了一个好的先例，既充分体现了《物权法》和《城市房地产管理法》有关征收补偿的法律要求，又切实维护了被征收人的合法权益。山东各地的一些规定也充分体现了上述公平补偿原则，不仅在地方政府规章或规范性文件中将补偿公平列为原则，而且为了体现补偿公平原则，在补偿方面作了一些具体规定。如济南市、临沂市、济宁市就规定对历史遗留下来的住改非房屋，符合一定条件的可以在住宅补偿标准基础上适当增加补偿。淄博市、滨州市规定对利用住宅从事经营符合一定条件的增加营业补偿并确定了增加的标准。青岛市规定住改非符合一定条件的，发放十二个月的停产停业损失补偿金。烟台市、莱芜市、枣庄市均规定利用住宅从事经营活动的，支付营业补助。菏泽市将利用合法住宅房屋用于经营的区分为位于已开通城市主次干道的房屋和未位于已开通城市主次干道的房屋，并作出分别给予适当提高住宅补偿标准同时支付停产停业损失补偿费和仅支付停产停业损失补偿费的不同规定。作为被征收人，有权要求征收人公平补偿，享有和其他被征收人同等的补偿权利。被征收人发现征收人不予履行公平补偿的法定职责的，可以申请行政复议或起诉。
三、山东省立法规定了启动征收程序的申请和审查程序。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，启动征收程序，先由政府确定的建设项目组织实施单位提出申请，提出申请的同时对征收范围作出说明，对征收是为了哪种公共利益作出说明，由房屋征收部门进行审查，出具审查意见上报征收人，然后征收人确定征收范围，征收部门组织对征收范围内房屋进行调查登记，未经登记的房屋交由有关部门认定和处理，公布调查登记、认定和处理结果后再拟定征收补偿方案。对于上述申请和审查程序，国务院未在《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出规定。这是山东省国有土地上房屋征收必须遵守的独特程序，是山东省国有土地上房屋征收与补偿立法的鲜明特点。各级人民法院包括最高人民法院在审查被诉征收行为是否合法时，必须审查被诉征收行为是否遵守了上述程序规定。作为被征收人，判断房屋征收决定是否合法，不仅要看征收是否符合公共利益、政府职能部门是否出具符合各种规划和计划的证明文件、征收部门是否拟定征收补偿方案、征收人是否组织了论证征收人是否公布征收补偿方案、征收人是否征求公众意见、征收人是否公布征求公众意见情况、征收人是否公布征收补偿方案根据意见的修改情况、征收人是否进行社会稳定风险评估、是否经征收人常务会议讨论决定、征收补偿资金是否专户存储足额到位、专款专用、是否依法公告等程序，还要遵守山东省地方性法规规定的提交启动征收程序的申请（提交说明文件和证明文件），对启动征收程序申请的审查，上报审查意见，确定征收范围，组织调查登记、认定和处理，公布调查登记、认定和处理结果，然后再拟定征收补偿方案等一系列程序。在此基础上，山东各地对征收程序作出了更加具体的规定，如济南市规定对未经登记房屋的调查、认定和处理应当在征收补偿方案公布之前完成，解决了律师、法官关于应当先对未登记建筑进行认定处理还是公布征收补偿方案的困惑。济南市和枣庄市专门制定了征收范围内未经登记建筑的认定和处理办法。济南市规定项目实施单位申请征收时需要一并提交项目前期规划策划报告可行性研究报告、安置房源和征收补偿资金落实情况报告。济南的“三报告”制度在全国都是独一无二的。枣庄市进一步将安置房源的户型涉及方案作为决定征收的要件之一，聊城市更进一步将安置房源的位置、户型、面积、数量均作为决定征收的要件。济南市、枣庄市和聊城市的上述规定在不违反法律、行政法规的前提下为征收人设置了更严格的程序义务，增强了行政征收的严肃性，有利于更充分保障被征收人的合法权益。潍坊市规定百分之八十以上的被征收人同意征收补偿方案的，政府才可以作出征收决定，为启动征收程序设定了非常严格的条件，有力保障了潍坊市的征收活动必须符合最广大人民的利益才可以启动。枣庄市规定了形成征收补偿方案的五个前置程序，分别是暂停办理相关手续，房屋调查并公布，对未经登记的房屋进行认定和处理，预评估，拟定征收补偿方案。在征收补偿方案确定和征收决定作出之前，对征收范围内的房屋进行预评估，可以为确定征收范围内的房屋征收补偿总体费用提供依据，将预评估结果作为形成征收补偿方案的参考或依据，可以避免地方政府及其部门闭门造车凭空想象征收补偿总体费用，避免征收补偿费用足额到位的征收要件流于形式。这也是枣庄市最有鲜明特色的规定，值得山东全省乃至全国借鉴。
四、山东省立法规定被征收房屋价值补偿包含房屋装修装饰补偿和房屋所属的国有土地使用权补偿。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定了征收的同时收回国有土地使用权，但对收回的国有土地使用权是否需要补偿并未作出规定。山东省人大常委会《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，征收房屋应当对房屋所属的国有土地使用权补偿，且应当包含在房屋的价值补偿中。显然，对于山东省国有土地上房屋的征收，国有土地使用权补偿是法定内容，必须包含于被征收房屋的价值补偿中。山东一些城市对征收房屋的同时收回国有土地使用权也作出了有地方特色的规定，如临沂市规定县政府作出征收决定的，县政府同时收回国有土地使用权；区政府作出征收决定的，区政府报请市政府同时收回国有土地使用权。枣庄市规定超出房屋占地面积的国有土地使用权，按照市场评估价格给予货币补偿。笔者吕国华律师认为，临沂市、枣庄市的规定符合我国土地管理法律法规的规定，一定程度上弥补了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》在收回国有土地使用权规定上的一些弊端，值得在将来行政法规修改完善时予以借鉴。对于山东的被征收人来说，如果征收人拒绝对国有土地使用权补偿的，可以拿起法律武器捍卫自己的权益。值得注意的是，山东省的地方性法规规定应当对国有土地使用权补偿，但并未区分国有土地使用权的取得途径、性质、类别、现状、开发程度等，也就是说无论土地使用权是划拨所得，还是出让所得，无论是有地上物的土地使用权，还是无地上物的土地使用权，均应当补偿。按照山东省的地方性法规，对于房屋占地面积内的土地使用权补偿，包含于房屋价值补偿中；但对于超出房屋占地面积的土地使用权，应当在房屋价值补偿之外单独予以补偿。无论房屋评估时还是签订房屋征收补偿协议或者作出房屋补偿决定时，对超出房屋占地面积的土地使用权的价值或补偿，均应当单独列明。
五、山东省立法规定被征收住宅房屋补偿按照所在区位新建商品房市场价格予以评估确定，被征收非住宅房屋补偿按照不低于所在区位类似房地产的市场价格予以评估确定。山东省地方性法规确定的上述补偿标准明显高于国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》。按国务院行政法规规定，对被征收房屋的价值补偿，不论是住宅房屋还是非住宅房屋不得低于类似房地产的市场价格。对于征收非住宅房屋，山东省的地方性法规和国务院的行政法规确定了同样的补偿标准，即不得低于类似房地产的市场价格。虽然山东省的地方性法规强调了类似房地产必须是与被征收非住宅房屋处于同一区位，但根据住建部的规定可知被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。由此，国务院规定的类似房地产的类似标准不仅包括房屋的面积、结构、新旧，还应当包括了房屋区位。因此，在征收非住宅房屋补偿标准方面，国务院行政法规和山东省地方性法规的规定是一致的。但在征收住宅房屋补偿标准方面山东省地方性法规确立了高于国务院行政法规规定的标准，即按照所在区位新建商品房的市场价格予以评估确定，不需要对被征收房屋折旧评估。山东省地方性法规增设了被征收人的权利，有力维护了被征收人的合法权益，是对被征收人居住权益的充分保障，也符合《物权法》和《中华人民共和国城市房地产》有关房屋征收的立法精神，值得全国其他地方借鉴。山东省地方性法规确立了最低货币补偿制度，山东各地按照确立的最低货币补偿制度作出了具体规定，如淄博市、威海市、莱芜市、东营市、临沂市、枣庄市就规定被征收房屋的最低货币补偿是同一区位新建商品房价值的百分之九十。也有一些城市比如济宁市作出了颇有特点的规定，因城市基础设施建设征收国有、集体非住宅房屋的按照济宁市规定的数额补偿而非通过评估确定补偿数额。当然了，济宁市的这一规定并无上位法依据，值得商榷。
六、山东省立法规定用以产权调换的房屋价值根据评估确定且必须符合房屋设计技术规范、设计技术标准、国家安全标准，产权清晰。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了用以产权调换房屋的价值确定标准、设计标准和安全标准，这是国务院行政法规没有规定的内容，具有鲜明的山东地方特色。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对结算被征收房屋价值和用以产权调换房屋价值的差价作出了规定，但并未对如何结算以及如何确定产权调换房屋的价值作出规定，仅在建设部制定的《国有土地上房屋征收评估办法》中规定了除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，用以产权调换房屋的价值，也要根据评估确定，这就减少了在计算差价环节侵害被征收人利益的可能性。值得注意的是，无论是对被征收房屋的评估有异议，还是对用以产权调换的房屋评估有异议，被征收人均可以申请复核，对复核结果不服的，均可以申请鉴定。用以产权调换的房屋必须是具有合法产权的房屋，不得以不具有合法产权的房屋如小产权房屋、违法建筑、临时建筑、共有产权房屋、廉租房、经济适用房、公共租赁房屋、公租房等安置被征收人。山东一些城市对用以产权调换房屋作出了更具体的规定，如莱芜市规定旧城区改建的用以产权调换的房屋应当优先于其它房屋进行建设，潍坊市规定用以产权调换的房屋应当是新建商品房，枣庄市规定政府可以购买存量商品房用以产权调换。
七、山东省立法规定选择货币补偿的被征收人也有权获得临时安置费。按国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，选择产权调换的被征收人有临时安置费，选择货币补偿的被征收人没有临时安置费。但山东省人大常委会《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，不仅选择产权调换的被征收人有临时安置费，选择货币补偿的也有临时安置费，而且选择货币补偿的临时安置费要一次性支付。对于选择货币补偿的也支付临时安置费，具有鲜明的山东地域特色，该规定并未减损被征收人的权利，增设了行政机关的义务，符合我国有关征收法律、法规的立法精神，有利于充分保障被征收人的合法权益。山东省选择货币补偿的被征收人，别忘了自己也可以一次性拿到临时安置费。法院在审理房屋补偿决定案件时也应当对房屋补偿决定是否包含了临时安置费予以审查。
八、山东省立法规定征收人申请法院强制执行房屋补偿决定的期限是三个月内。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定自被征收人的法定起诉期限届满之日起三个月内征收人可以向法院申请强制执行其作出的房屋补偿决定。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然对征收人申请法院强制执行房屋补偿决定的权利作出了规定，但并未对申请期限作出规定。山东省地方性法规规定了征收人申请强制执行房屋补偿决定的期限，即自被征收人法定起诉期限届满之日起三个月内。征收人作出房屋补偿决定告知诉讼权利和起诉期限的，征收人可以自被征收人收到房屋补偿决定之日起期满六个月后的三个月内申请法院强制执行；征收人作出房屋补偿决定未告知诉讼权利或起诉期限的，征收人可以自被征收人知道诉讼权利和起诉期限之日起期满六个月后的三个月内申请法院强制执行，但自被征收人收到房屋补偿决定之日起，最长不得超过十五个月。征收人超过上述规定期限申请法院强制执行的，法院不得受理。山东省被征收人面临被申请强制执行之时，一定要注意征收人的申请是否超过了法定期限，如果超过了法定期限，应当立即向受理或者收到执行申请的法院提出执行异议。山东省各级法院办理强制执行案件，也应当遵守山东省地方性法规规定的条件和期限。
九、山东省立法规定停产停业损失补偿具体办法由省政府建设部门制定，但具体标准由各设区的市人民政府制定，选择产权调换同时选择征收人提供的周转用房的非住宅房屋被征收人，不支付停产停业损失补偿。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定停产停业损失补偿具体办法由各省、自治区、直辖市制定。山东省人大常委会《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定停产停业损失补偿的具体办法由省政府建设部门制定。山东省住房和城乡建设厅根据国务院和山东省人大常委会的授权制定了《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》，规定给付停产停业损失补偿必须符合登记的房屋用途为非住宅、合法的营业执照、税务登记证、近期纳税记录、房屋和营业地点一致等五个要件，规定停产停业损失补偿数额通过征收当事人协商确定，协商不成的通过评估确定，规定了公平、公开、公正、合理四项补偿原则。国务院行政法规在规定停产停业补偿时并未区分被征收人选择的补偿方式，也未区分选择产权调换的被征收人是选择征收人提供的周转用房过渡还是自行过渡，也就是说无论选择哪种补偿方式，无论是否选择征收人提供的周转用房，非住宅房屋的被征收人均应当得到停产停业补偿。相比于国务院的行政法规，山东省的地方性法规减损了被征收人的权利，增设了被征收人的义务。山东省地方性法规的上述规定违反了国务院行政法规的规定，人民法院在审理案件涉及到是否应当给付停产停业补偿的问题时，应当适用国务院的行政法规。根据山东省地方性法规有关停产停业补偿补偿标准由各地级市规定的规定，山东各地制定了更加具体的停产停业损失补偿标准，如济南市规定停产停业损失补偿按照建筑面积计算，营业生产用房每平方米200元。青岛市将非住宅区分为商场、商务、工业三类分别按照每月每平方米100元、90元、80元的标准发放停产停业补偿金，符合一定条件的最高上浮百分之五十。莱芜市将非住宅区分为生产仓储、办公公益、商贸服务三类分别按照每平方米每月15元、20元30元的标准支付停产停业损失补偿费。烟台市将非住宅区分为生产仓储、办公公益、商贸服务三类分别按照每平方米每月30元、40元、50元的标准支付停产停业损失补偿费。威海市将非住宅区分为营业、生产、仓储其它三类分别按照每月每平方米40元、20元和13元的标准支付停产停业损失补偿费，并规定可通过评估确定。潍坊市规定停产停业补偿数额应当通过评估确定。枣庄市规定停产停业损失按照实际经营、生产、办公面积计算并将非住宅区分为营业用房、生产办公其它用房两类分别规定了每平方米110元和每平方米80元的停产停业损失补偿。临沂市规定按照企业被征收前三年效益的平均数确定停产停业损失补偿标准，无法认定效益的营业用房按每平方米100元支付。济宁市将非住宅区分为商业用房和其它用房并分别规定了每月每平方米20元至30元和每平方米14元的标准支付停产停业损失补偿费，还规定被征收人有异议的可以通过评估确定。滨州市规定对营业用房的停产停业损失补偿按照实际营业面积而非建筑面积计算，给予每平方米150元补偿。山东各地有关停产停业损失补偿除了规定上述内容，无一例外也均对选择产权调换同时选择征收人提供的周转用房的非住宅房屋被征收人不支付停产停业损失补偿作出了规定。值得特别注意的是，菏泽市规定对非住宅房屋或者位于已开通主干次道的住改营房屋被征收人按照每月每平方米10至15元的标准支付停产停业损失补偿费，对承租该类房屋的的承租人按照被征收合法房屋实际经营面积每平方米50元的标准支付停产停业损失补偿费。对非位于已开通主干次道的住改营房屋被征收人按照被征收合法房屋正在实际经营面积每平方米30元的标准计算停产停业损失补偿费，该类房屋有承租人的，停产停业损失补偿费按被征收人和承租人各占百分之五十的比例分配。菏泽市是山东省内对被征收非住宅房屋的承租人给予停产停业损失补偿费作出规定的唯一地级市，具有极其鲜明的地方特色。虽然其内容值得商榷，但仍不失为在法律、行政法规和地方性法规有关保障房屋承租人权益规定缺位的情况下，对如何保护被征收房屋承租人，如何平衡征收人、被征收人和承租人的三方利益，如何提高征收、搬迁效率以及促进和谐征收的宝贵尝试。其对法律、行政法规、地方性法规应当面对却又争相回避的热点棘手问题进行勇敢探索而未简单扔向社会的做法，是难能可贵的，有着积极的社会意义。
十、山东省立法规定被征收人协商选定房地产评估机构的期限是十日，超过半数被征收人共同签字认可的房地产评估机构视为协商选定。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定；具体办法由省、自治区、直辖市制定。显然，国务院行政法规并未对协商选定评估机构的期限、协商选定评估机构的认定方法作出规定。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》弥补了国务院行政法规的上述不足，明确规定协商选定评估机构的期限是十日，超过半数的被征收人共同签字认可的评估机构视为全体被征收人协商选定的评估机构，对全体被征收人有约束力。在山东省地方性法规的基础上，山东各地针对协商选定评估机构也作出了一些规定，如济南市规定超过三分之二的被征收人协商一致的评估机构才视为协商选定。值得注意的是，济宁市规定被征收人必须从济宁市住房和城乡建设委员会公布的房地产评估机构名单中选定评估机构，而国务院行政法规和山东省地方性法规有关行政机关推荐房地产评估机构的规定的立法初衷是方便而非限制当事人选择房地产评估机构。故相比国务院行政法规和山东省地方性法规，济宁市的上述规定明显减损了被征收人的权利，增设了被征收人的义务，应当属于无效条款。作为山东省被征收人一定要珍惜选定评估机构的权利。只有超过半数的被征收人共同认可的评估机构，才可以视为协商选定评估机构。违反选定评估机构的法定程序确定的评估机构所作出评估结果不具有效力，不能作为房屋补偿决定的依据，这一观点已经成为司法界的共识。
必须强调的是，本文引述的《立法法》《物权法》《城市房地产管理法》是法律，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是行政法规，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》是山东省地方性法规，《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》是青岛市地方性法规，《国有土地上房屋征收评估办法》是建设部部门规章，山东省各城市的其它规定是地方政府规章或其它规范性文件，不属于法律行政法规、地方性法规的范畴。根据《立法法》的规定，行政法规和地方性法规不得违反法律，地方性法规和部门规章不得违反行政法规，地方政府规章不得违反法律、行政法规、地方性法规。尽管如此，相比于法律和行政法规，山东省的地方规定中增加的有关行政机关应当遵守的征收和补偿程序义务，山东省的地方规定中增加的有关被征收人权利的规定，对山东省有关行政机关仍是有约束力的，是必须遵守的。山东省各级政府的法律顾问在帮助政府对征收和补偿行为进行合法性审查时应当全面依据法律、行政法规、山东省地方性法规和各地市的具体规定。山东省各级法院审理征收与补偿案件时应当全面审查行政机关是否遵守了法律、行政法规和地方性法规规定。
作者吕国华，北京国征律师事务所律师
