导读：国家政策变化具有不可预知性，实践中出现大量因国家政策调整导致合同不能履行的情况。在此情况下，解除方是否应承担违约责任，损失如何分担？本期小编总结相关案例，供读者学习。

一．在合同履行期间，因执行国务院及部委的相关文件而中止履行合同的，不构成违约

——南阳能源总公司与华中电力开发公司、河南电子开发公司买用电权合同纠纷案(最高人民法院[2009]民二终字第129号民事判决书)

裁判要旨：在合同约定的履行期间，国务院下发通知要求停止执行关于买用电权政策的规定，债务人因执行国务院及国家经贸委的文件中止履行合同，不构成违约。债权人诉请债务人赔偿因合同未全部履行给其造成的可得利益损失，人民法院不予支持。

最高人民法院认为，华中电力公司与南阳能源公司签订的《关于认购用电权的合同》第一条约定：南阳能源公司出资2700万元购买3万千瓦为期3年的用电权；第五条约定：南阳能源公司的合同义务为于1995年12月25日前将2700万元一次全部付清，而华中电力公司的义务则为保证供给南阳能源公司所购电力、电量指标。根据双方合同标的物的特征和双方约定的权利义务关系，应认定《关于认购用电权的合同》系以用电权为标的的买卖合同。在合同约定的履行期间(自1996年3月1日起至1999年2月28日止)，1998年10月因国务院下发[1998]32号《通知》，要求停止执行国发[1985]72号文件关于买用电权政策的规定，华中电力公司执行国务院及国家经贸委的文件停止履行合同，不构成违约。原审判决认定，由于国家政策变化，华中电力公司停止履行买用电权合同，不存在违约问题，本院予以维持。国家经贸委在转发上述国务院通知的通知([1998]706号文件)第三条中明确规定：“要处理好停止执行买用电权政策后的善后事宜。对购买用电权没有到期的用户，各电力企业要在当地经贸委、电力局的指导下，充分听取用户意见，根据实际情况，制定经济补偿办法，维护用户利益。”南阳能源公司上诉称，国家相关文件仅要求停止办理买用电权手续，对已经购买用电权未到期的用户，并未要求立即终止合同，该主张与前述[1998]706号文件中有关对购买用电权没有到期的用户应制定经济补偿办法的规定不符，对其主张本院不予采信，其诉请华中电力公司赔偿因合同未全部履行给其造成的可得利益损失，无法律依据，本院不予支持。

——《最高人民法院商事审判指导案例5·上》，中国法制出版社2013年版，第115～125页。

二．因国家政策及政府命令致使合同解除，无须承担违约责任

——福州休曼电脑有限公司及福建省体育彩票管理中心与福建省体育局合作合同纠纷案(最高人民法院[2006]民二终字第100号民事判决书)

最高人民法院认为，合同责任应由合同当事人承担，对于合同当事人以外的第三人无约束力。本案争议的合作合同是由国家机关下属的非独立法人签订，此时该国家机关系合同当事人。但合同履行期间主体发生变更，由国家机关下属的事业单位法人取代国家机关成为合同的履行主体并续签合同，此时应由该事业单位法人承担合同责任。

本案双方争议的是彩票发行合作合同。中国人民银行作为国家彩票发行监管机关，对彩票市场进行监督管理、行政处罚是其法定职责。中国人民银行福建省分行作出的《关于加强电脑彩票管理工作的通知》明确要求体彩中心必须立即纠正与休曼公司之间违规的合作方式。该通知无论从形式还是内容上看，都应视作行政监管部门的行政命令，体彩中心作为监管对象有义务遵照执行，其在省体委的主持下作出的解除与休曼公司合作合同的行为应视为因国家政策及政府命令致使合作终止，无须向休曼公司承担违约责任。

——最高人民法院民事审判第二庭编：《最高人民法院商事审判指导案例·合同卷》，中国法制出版社2011年版，第250～266页。

三．双方当事人因国家政策调整而合意解除合同的，造成的损失由双方当事人合理分担

——徐州市经济贸易实业发展公司与山西大同市农业石油公司、中国石油前郭炼油厂财产租赁合同纠纷案(最高人民法院[2008]民抗字第104号民事判决书)

裁判要旨：国家宏观政策的贯彻实施是逐步具体、逐步推进的，融资租赁合同中承租人在签订合同时不可能预见到该政策的实施将会导致其履行租赁合同的基础丧失，也不应要求出租人在签订合同时就能预见到租赁合同不能如期履行。承租人以文书和电报的方式提出解除合同的主张后，出租人将租赁物转租他人并向承租人提出赔偿因解除合同造成的经济损失的，可以认定其具有接受解除合同的要求的行为，属于双方当事人合意解除合同。故不能认定任何一方对此有过错，因此造成的经济损失，双方当事人应根据公平原则分担，其分担的具体数额。根据应分摊到合同未履行期限的成本价值损耗数额确认。

最高人民法院认为，发展公司再审申请所主张的其与石油公司未形成解除合同的书面协议，其把车辆转租给他人，是其针对石油公司的违约采取的自救措施，不等于其同意解除合同等理由，均不能否认二审法院根据案件事实作出的租赁合同已协商解除的认定。因为，根据当时施行的《经济合同法》，只要不因此损害国家利益和社会公共利益，双方当事人协商同意，就可以解除经济合同。是否签订书面的解除合同的协议，不是认定合同解除的唯一依据。《经济合同法》第27条只是要求当事人表达其是否同意解除合同的意思，应当采取包括文书、电报等在内的书面形式，并没有要求只有签订了解除合同的书面协议，才能认定合同已解除，而本案恰恰就是以文书和电报往来的方式表达了当事人解除合同的各自意思。

关于石油公司解除合同的事由是否构成不可抗力及石油公司、发展公司对于解除合同是否有过错的问题。鉴于国家对原油、成品油流通体制改革的政策，最早于1994年4月出台，而该政策的内容及其贯彻实施，是逐步具体、逐步推进的，1994年4月5日国务院国发[1994]21号文只下发到省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构。石油公司作为地方农业石油公司，没有证据证明其当时已确知该文件对石油流通体制改革的具体要求，即使石油公司当时知道国家已对石油流通体制进行改革，但体现当时改革政策要求的上述[1994]21号文在理顺销售渠道、减少流通环节方面，仅要求到“统一政策、统一价格、统一调拨、统一质量标准”的程度，该文件中并无禁止炼化企业自销成品油的明确表示，至于连运输也要统一组织的要求，则在1999年2月26日的《中国石油天然气集团公司成品油销售管理办法》中才明确显示。因此，要求石油公司和炼油厂在1996年签订合同时就应预见到几年以后才实际出现的原油成品油流通体制改革对其交易关系的具体影响，过于苛刻，不合常理。而且石油成品油是关系国计民生的战略性物资和特殊商品，国家相关宏观政策对石油成品油生产和经营调控的严格程度不同于其他一般的物资和商品，尤其是1998年6月29日中国石油天然气集团公司下发的《关于严禁炼化企业自销成品油的紧急通知》和继其之后的1999年5月6日国家经贸委等八部委《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，明确严禁炼化企业自销成品油的情况下，石油公司和炼油厂没有别的选择，只有终止交易关系。因此，发展公司以石油公司在签订合同时就应当预见履行风险为由，要求认定石油公司解除合同具有过错，不予支持。

合同解除，导致合同关系的消灭，没有履行的部分不应再履行。加之本案的租赁合同又是双方同意而解除，不是因为一方有违约行为，另一方以之为由，行使合同解除权；也不是未经对方同意，凭单方意志解除。因此，二审判决认定本案租赁合同已经双方同意而解除，合同解除后合同约定的租金不应再赔偿和承租期间的厂修费应按当地的厂修费标准支付，均无不当。

——最高人民法院审判监督庭编著：《全国法院优秀再审裁判文书精选》，法律出版社2010年版，第490～505页。

四．政府征用行为不构成不可抗力

——耀声(厦门)物业管理有限公司与厦门国际信托投资有限公司、青岛海协信托投资有限公司借款担保合同纠纷案(最高人民法院[2007]民二终字第92号民事判决书)

最高人民法院认为，《合同法》第117条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。”“本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”本案系借款合同纠纷，借款人称未能按照合同约定偿还借款的原因是地方政府征用了其部分项目用地，构成不可抗力。但政府征用行为与借款人是否如期偿还借款没有必然的因果联系，不属于导致合同不能履行的情况，因此借款人以此作为逾期归还金融机构借款的抗辩理由，人民法院不予支持。

——最高人民法院民事审判第二庭编：《最高人民法院商事审判指导案例·借款担保卷》，中国法制出版社2011年版，第791～795页。

五．不动产开发项目因违反法律和行政法规而最终不能进行，不属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，不能归因于不可抗力

——仲圣控股有限公司与山东鲁能集团有限公司借款合同纠纷案(最高人民法院[2011]民中字第608号民事裁定书)

最高人民法院认为，合作框架协议签订后，国务院于2004年3月20日下发《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，据此上海奉贤现代农业区管理委员会于同年3月29日通知停止森林公园建设并于2005年1月5日终止了与仲圣公司的协议的履行。由于鲁能公司与仲圣公司之间并不存在合作开发关系，仲圣公司要求与鲁能公司共担投资损失没有法律依据。因此上海奉贤现代农业区管理委员会终止履行与仲圣公司的协议是否属于不可抗力，是否给仲圣公司造成了损失，损失额多少与本案并没有直接的法律关系。实际上，从仲圣公司所反映的情况看，上海静湖森林庄园项目被停止是由于该项目占用基本农田，违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定。《合同法》第一百一十七条规定，本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。作为不动产项目的投资开发者，对于项目占用地的性质应有充分的了解。仲圣公司所欲开发的项目因违反法律和行政法规而最终不能进行，不属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，不能归因于不可抗力。