赣州市法律顾问制度调研报告
作者： 刘毅律师 江西南芳律师事务所 （版权所有，允许转载，需注明原文作者 ）
随着我国经济的快速发展，现代政府、企业最为明显的一个变化趋势是管理模式的法制化和正规化，即运用法制的手段，在政府工作、企业经济生活当中尽可能地维护自己的合法权益，抵制和打击不法侵害。而要达到这个目的，这就需要一批法律专业人士为其提供法律服务，而执业律师担任政府法律顾问是一种发展方向。随着形势发展和变化，政府、企业法律顾问制度需要不断完善和规范，通过全面、系统的对赣州市部门地区法律顾问执业情况的实际调研，得出这份调研报告。
一、我市政府各部门、企事业单位聘请法律顾问的现状。
近年来，随着我市经济的发展，社会主义法治理念的深入人心，我市各级政府部门和各企事业单位，大力转变管理、服务、经营理念，更加重视法律顾问参与经营决策的效果，积极推进法律顾问制度的发展。
通过前期对我市县有关单位聘请法律顾问情况的初步统计，得出初步数据：
1、县直部门共为488个，其中聘请了法律顾问的部门数量为57个，其中聘请法律顾问比例为12%；
2、县直事业单位共1448个，其中聘请了法律顾问的部门数量为57个，聘请法律顾问比例为4% ；
3、乡镇共248个，其中聘请了法律顾问的部门数量为31个，聘请法律顾问比例为12%；
4、国企共49个，其中聘请了法律顾问的部门数量为6个，聘请法律顾问比例为12%；
5、其它共为54个，其中聘请了法律顾问的部门数量为46个，聘请法律顾问比例为85%。
6、律师担任法律顾问人数为148人，法律工作者担任法律顾问人数为49人，律师和法律工作者担任法律顾问比为3：1。
在这次统计过程中，共统计2287家政府部门、企事业单位，其中聘请了法律顾问的数量为197家，聘请法律顾问比例约为9%。
二、在推进法律顾问制度过程中存在的问题。
1、聘请法律顾问数量较少，比例偏低
从上面的统计数据，可以看出，我市政府各部门、企事业单位中聘请了法律顾问的还是很少，共2287个部门单位中，聘请了法律顾问的只有197个，只占9%的比例，这与沿海地区有很大的差距，与我国法治型政府建设的要求还有很大的差距。
2、有的政府部门聘而不用，法律顾问制度流于形式
通过与政府法律顾问律师的沟通交流，我们发现，目前政府法律顾问主要服务于党政领导接待日、解决涉访涉诉事件、陪同政府领导下乡参与解决基层、参与政府法治宣讲，较少参与政府重大事项论证、规划和决策，也很少为政府经济建设提供法律服务，以致浪费和闲置法律顾问资源。
3、政府聘请法律顾问程序不规范，缺乏相关统一制度
因为没有统一的聘请法律顾问规章制度，没有规范的程序可供遵循，政府各部门、企事业单位聘请的法律顾问专业水平参差不齐，一些执业经验丰富、法律知识渊博的律师资源并没有能够被合理的利用起来，这也导致了有大量的并无取得律师执业证、法律专业水平有所欠缺的法律工作者在担任政府各部门、企事业单位的法律顾问，给政府、企事业单位带来法律风险隐患。
4、部分律师综合素质不高，无法适应新时期法律顾问工作的需求
政府法律顾问工作是一项复杂的系统工程，担任政府法律顾问应当具备较高的法律知识、专业水准，要求有较强的执业能力及丰富的社会经验，这就对我国律师担任政府法律顾问所应当具有的综合素质提出了高要求。我国20万律师队伍中，懂政治、懂经济、懂外语、懂科学的复合型人才较少，许多律师专业知识、业务水平、知识结构等综合素质已明显不能适应建设法治政府的需求。律师综合业务素质与政府法律顾问工作要求还有一定差距，律师综合能力还需进一步提高。
5、法律工作者担任法律顾问，存在法律风险
在本次实践调研中，发现有较多的法律工作者担任了一些政府部门、企事业单位的法律顾问。在我国经济发展的前期阶段，法律工作者的参与确实弥补了我国律师人数偏少的不足，对我国社会稳定、经济发展起到了很大的推进作用。但是在现在这个阶段，由于我国法律专业人才的不断充实，律师人数的增加，已经有足够的律师可以为我国经济社会发展提供坚实的法律保障。相对来说，法律工作者因没有经过系统的法律知识的学习、培养，没有通过国家司法考试，法律知识水平有所欠缺，担任法律顾问对聘请单位来说存在较大的风险。
6政府领导未充分重视律师的作用
目前全国许多省市都已制定了政府法律顾问工作制度，为律师参与政府法律顾问工作提供了法律依据及工作准则，并在一定程度上为健全政府法律顾问产生了促进作用。然而，目前部分政府官员对律师缺乏应有的重视。
律师作为社会自由职业者，独立于国家立法、司法和行政机关，又独立于当事人。虽参与政府法律顾问工作，协助政府依法行政，但又区别于国家工作人员。一些政府官员因害怕扩大律师法律顾问工作范围会侵犯到自己在行政管理当中的“管理隐私”或国家秘密，或认为扩大律师顾问工作会限制政府的运作机制，以致给自己造成不必要的麻烦，而往往将律师的法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、陪同政府领导下访、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。律师根本没有全程介入政府的日常工作，没有发挥律师应有的重要作用，政府顾问律师成为了一种政治需要的摆设。加上一些政府领导轻视律师的作用，对律师未予以充分重视，认为律师就是打官司，担任政府法律顾问也就是在必要时充当一下“消防员”的角色，被动的提供一些法律服务。政府法律顾问工作不仅趋于形式，同时也限制了一些法律顾问专业性的有效发挥。
7、政府聘请法律顾问费用过低、法律顾问执业环境有待完善
由于传统的官本位思想和政府在实际中处于强势地位，政府出的法律顾问费用过低。同时律师为了能够利用政府的影响力提升自己的知名度，往往接受政府所提出的低于市场正常价格的费用。这就导致了法律顾问律师由于收费过低，对政府工作并不积极，从而没有发挥出政府法律顾问律师的真正作用。
8、普通民众整体法律知识不足
我国法治改革开展了几十年，法治进程不断得到快速的推进，国家法治理念深入人心，但是，在另一方面，由于我国法制宣讲的不够普遍、深入，我国人民的整体法律知识不足，法律知识欠缺，对一些基本的法律思想、法律规定并不了解，以致于我国还存在着犯罪率过高，犯罪人数多的现象。同时人们在遇到法律纠纷时，由于不懂法、不了法律，出现大量上访、信访的现象，增加了政府的工作量和工作难度，同时也不符合我国法治化法治的趋势，未发挥法制应有的作用。
9、我国法律法规还有待于完善，具体的实施细则需进一步明确
我国法律体系已经初步建成，随着经济的发展，全面建设小康社会的推进，新的法律现象不断的出现，这就需要我国不断的完善相关的法律法规，为有法可依、依法行政、合理行政制定依据。在政府管理服务、法律顾问参与政府活动过程中，还存在着虽然有相关法律依据，但是没有具体的实施细则的现象，从而导致相关的法律如同虚设，没有实际意义，没有可实施性。
三、当前着力需要解决的问题:
1、政府官员对法律顾问不重视的现状。如果政府法律顾问没有得到政府官员的足够重视，那么就会导致法律顾问制度流于形式，不能够真正发挥律师担任政府法律顾问所的积极作用。
2、法律顾问参与范围还是太小。部门政府部门、企事业已经聘请了法律顾问，如果还是按照传统观念只让法律顾问律师参与一般接待、接访、陪同工作，事后让法律顾问解决法律纠纷，那么真正的律师防范法律风险的作用就不能够发挥。
3、律师参政议政途径过少，律师参与政治受到国家限制，政治型律师比例过小。律师作为法律的捍卫者，为国家的稳定发展起到了关键的作用，我国大部分律师是我国政治的维护者，是社会主义事业的坚定信念者，应扩大律师参政议政的途径和范围。
四、相应的措施和对策：
1、转变传统政府观念，促进更多的政府部门、企事业单位聘请法律顾问。
针对我市政府部门、企事业单位聘请法律顾问较少，比例偏低的情况，政府应积极加大力度，下发文件，督促下属部门聘请法律顾问，积极推动法治政府的建设，与我国法治建设大环境接轨。
2、加大政府法律顾问律师的参与力度，扩大法律顾问参与的范围。
适应建设“法治政府”的需要，对政府依法行政过程中所涉及的法律事项提供相应的法律服务。让律师不仅仅只为政府提供简单的法律咨询、民事诉讼、陪同领导下访等法律事项。而是从多角度、全方位全程介入政府的日常工作。如参与协调政府投资采购的合同谈判和经济贸易谈判；草拟、修改、审核政府的规范性文件以及有关法律事务文书；参与协调政府各部门之间职责不清引起的行政执法争议；参与政府重大突发或重大疑难案件的处理；为政府重大决策提供法律风险论证。
政府规范性文件大多由政府职能部门起草与讨论。如果政府法律顾问参与起草规范性文件，可以从理论和实务角度及立法技巧方面保障规范性文件的合法、合理性。同时政府重大事项决策，可以邀请政府法律顾问参与论证，提供建议。
3、建立和完善法律顾问内部运行机制。
做好政府法律顾问工作，是促进政府依法行政的重要途径。虽然一些政府通常已聘请多名律师组成政府的法律顾问团，但由于往往缺少一套有效的内部运行机制，以致没有真正体现出政府法律顾问的团体优势。对此，有必要设立或完善政府法律顾问内部运行制度。
建立“政府法律顾问团”，以律师为主，同时吸收法律教学、法律研究等专业领域的法律专业人才，参与政府法律顾问工作，共同为政府提供优质、高效的法律服务。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，主要是针对政府的一些重大、疑难法律事务。对于该些事务首先由法律顾问团集体讨论，拿出若干可行方案后，向政府汇总意见，为政府作出决策提供法律依据。
4、调整政府律师聘用模式，制定相关制度、程序。
①由政府部门主导，制定合理的政府法律顾问聘请标准。明确应当根据律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历、参政议政程度来选择：必须懂政治、懂经济，具备一定的执业年限或某一专业特长，必须具有担任政府部门或公司企业法律顾问的工作经验。
②由政府相关部门根据政府法律顾问聘请标准，划定可供选择的符合相关条件的律师范围，制定可以胜任政府法律顾问的名单。
③严把考核关。对于符合应聘条件的律师，政府组织应聘律师进行多层筛选。政府也可以会同当地司法部门，根据司法部门提供的律师资料、推荐名单，结合政府自身所了解的情况，直接选择若干律师作为政府法律顾问候选人，经政府考核确定最终受聘律师。
5、优化政府法律顾问律师的工作环境，提高律师报酬，保障顾问律师的权利和地位
要发挥律师在政府工作中的重要作用，首先就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。然而，由于一些制度和观念上的原因，律师在参与政府法律顾问工作中，其权利和地位往往得不到有效保障，一些简单的权利，如知情权、调查取证权、劳动报酬权等等权利未得以充分保障。设立政府法律顾问律师保障制度，优化顾问律师的执业环境，保障顾问律师的权利和地位，成为当前政府开展法律顾问工作的重要任务之一。
① 改善政府顾问律师的工作环境，有效落实律师的办公场所，为律师配备工作所必须的交通、通信、电脑等硬件设施。
② 改变以往律师顾问费用低廉，待遇不高的局面。按照市场价格规律，尊重市场经济，全面提高律师的劳动报酬，对律师工作中所支出的合理费用予以全额报销，以利于促进律师工作的积极性。
③政府顾问律师参与政府法律顾问工作，不仅应得到政府的有力配合，在尊重政府律师的同时，也应当给予充分的权利。地方政府应当在有关法律、法规出台之前，制定相关的规范性文件，授予政府顾问律师一定的查阅、询问、取证等权利，以有效保障法律顾问工作的顺利进行。
④政府法律顾问律师参与处理政府一些重大突发、敏感事件及重大群体上访等矛盾较为冲突的事件中，政府应当采取有效措施，保障政府律师的人身及财产安全。
6、加强对法律顾问的管理
为了加强政府法律顾问律师的管理，政府可建立“政府法律顾问管理制度”，明确法律顾问律师必须依法办事、以章办事，在担任政府法律顾问律师后，应当开展的法律事务。
7、扩大律师参政议政的途径，扩大律师担任人大代表、政协委员的人数比例。
律师作为我国法制的积极推动者，是我国的精英阶层，掌握大量的法律知识，是我国国家稳定的重要力量。作为社会的法律知识服务者，帮助化解了大量的社会矛盾，缓和了社会矛盾，政府应更加重视律师的社会、政治作用，扩大律师参政议政的途径，放宽律师参政的限制，扩大律师担任人大代表、政协委员的人数比例。而律师参政议政必将推动我国民主建设的快速发展，为政府政策的制定提供合理合法符合实际的建议，也可以加强律师对政府依法行政的监督，扩大政府行政的透明度，促进政府依法行政，合理执政。
8、建立政府法律顾问经费制度
在现阶段，政府财政中通常没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实，大部分律师在从事政府法律顾问工作中，其工作收入得不到有效保障，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。建立政府法律顾问经费，是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件之一。
根据政府财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作的开展。同时，还必须明确政府律师顾问费用的标准，规范政府律师的聘用形式。政府聘请顾问律师，必须与律师签订“顾问合同”，明确其劳动报酬、工作补贴及其福利待遇，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。
9、加快我国法律法规的建设健全，相关政府部门及时制定具体实施细则。
系统完善的法律法规、合理具体的配套措施，是落实法律顾问制度、推进政府法律顾问向前发展的前提和保障。我国经过几十年的快速发展，建立起了初步的较为完善的法律法规，但是由于社会经济的快速发展，不断有新的情况出现，这就需要我们及时的修订相关法律法规，合理制定配套措施，制定具体的实施细则，保障有法可依，有法必依，执法必严，让法律真正的被遵守起来，让法律成为人民、政府的合法权益捍卫者。
五、律师对法治江西建设的意见和建议
健全法制、建设法治是法治江西建设的必然要求，是建设美好江西、实现江西与全国同步全面建成小康社会的法治保障。
法治是我国治国理政的基本方式，是社会文明进步的重要标志。《法治江西建设规划纲要（2013-2020年）》确立了法治江西建设的目标任务、总体要求和建设重点。规划纲要的颁布，昭示着法治江西即将翻开了崭新的一页。作为江西社会经济的护航者，律师提出三点建议来推动江西法治化进程：
1、加大力度在江西各区域进行全民普法宣传教育，让法成为江西人民的信仰。
习近平总书记指出，要在广大干部、群众中树立法律的权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法的信仰，弘扬法治精神，培育法治文化，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围，让法成为人们心中的一种图腾。对于建立法的信仰，应该是这样理解的，人们应该发自内心地学习法律、认可法律、信赖法律、遵守法律和捍卫法律。法律信仰代表着人们对法律的敬畏，代表着人们对公正的追求。现在的这个社会，百姓对加强法治建设的要求呼唤越来越高，同时又对法律缺乏应有的尊重。百姓对法律信仰的缺失，已经成为中国法治进步的最大阻力和障碍。由于人们缺乏对法律的应有敬畏和追求，再完善的法律也会悬空；由于缺乏了人们对于法律的信仰支撑，中国法治建设必将失去动力，法治江西的实现必将遥遥无期。唯有当法律从外化的强力支配慢慢的变成人们内在的行为准则，江西法治建设才能够激发出巨大的活力，才能够极大的推动江西在中部的崛起，助力江西经济的腾飞。我们要知道法的信仰不会凭空而来，前期的普法宣传教育是法治江西建设的基础工程。可以充分借助报纸、广播、电视等主流媒体和网络、微博、微信等新兴媒体，加强法制宣传。同时，我们还必须大力开展普法进乡、普法进社区的工作，让法律走进千家万户，让法律走下高高的殿堂，让人们看到法律的平易近人，从而对法律产生亲近感，愿意在心底接受法律，为法律打开一个心扉。
我们还需要组织多种形式的法律讲堂，定期的开展广大老百姓迫切需要的法律课程，让广大群众在潜移默化中接受法治文化熏陶，使法逐步成为江西人民的一种普遍信仰，让广大群众在遇到矛盾纠纷时，想到的不是找政府、闹政府，而是查法律、寻调解、找和解，通过法律途径来保护群众的正当权益。可以通过让律师的积极参与，加大法律宣传，让法律知识在人民心中中得到认可、得到尊重，让人们懂法，然后信仰法，让法成为全民的信仰。
2、积极利用法律来推动江西有关机关严格执法、公正司法，让法成为公平正义的守护神，而不能让法悬空。
法治江西的核心是维护社会的公平正义。执法者能不能忠于法律，影响着法律的实际效果，影响着全民对于法律的信仰，最终决定着法律信仰能否在全社会建立起，决定着法治江西能否真正的实现。法律是一条准绳，是丈量公平正义的标尺。而要实现社会的公平正义，必须依靠各个政府机关的严格执法、公正司法。可以让律师参与政府服务，完善政府法律顾问制度，全面聘请政府法律顾问，让律师为法治机关提供完善的法律意见，利用现有的法律，结合江西的实际情况，提出富有意义的前瞻性的法律意见，同时可以防范政府执政法律风险。
同时，应该让律师在江西法治机关中积极的开展专业性的实用性的法律讲堂，为执法机构、行政机关普及基础的必要的实用性的法律知识，强化有关机关的法治定力，强化国家机关人员宪法法律至上的理念，促进机关人员坚守职业良知。通过大量、有效的对国家机关的普法宣讲让江西人民群众切实感受到公平正义就在身边。
3、扩大律师参政议政的范围，扩大政治型律师的比例，让律师积极参政议政来推动法治江西的建设。
应该让律师更大限度、合理合法的参与政治，法治政府不应刻意的逃避。通过律师参与政治来献言献策，来进一步的深入推进政府执法规范化建设，细化执法标准，帮助政府机关建立完善的规范执法程序，助推政府机关构建决策科学、执行坚决、监督有力的执法司法权运行机制，助推政府机关执法、司法公开，强化执法、司法监督，用透明来保证权力廉洁，用公开来促进公正，让国家权力在透明的环境下运行。通过律师的参与政治，助力于江西法治化建设，规范国家权力的运行，从而保护江西人民的合法权益尽量不被侵害，从而让人民真真切切地感受到信仰法治的好处。
法治江西的建设需要政府的推动，同时需要律师的大力参与，，更需要江西全社会的共同推进。创建一个良好的完善的法治环境，是发展江西民主政治、促进社会和谐稳定、维护广大人民群众正当权益的基础，是引导全民积极知法懂法、用法护法的基本途径。可以让律师积极的组织、参与各项普法宣法活动，发挥律师的社会作用，恪守职业道德，努力推动百姓信仰法律，推动社会“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。律师作为法治江西的积极参与者，作为江西经济崛起的重要推动者，在广阔的领域中发挥了不可忽略的作用。
作者： 刘毅 江西南芳律师事务所 （版权所有，允许转载，需注明原文作者 ）
法律不能使人人平等，但是在法律面前人人是平等的————波洛克
法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序————亚里士多德
