建议修改《大连市城市公有住房管理规定》 关于公有住房使用权居住权问题的提案 近几年来随着社会经济的不断发展，人民对商品住房的需求不断增加，国家出台了一系列的调控政策对商品房价格、限购、限贷等方面进行了调控。针对无力购买商品房的中低收入人群，国家亦出台了公租房、廉租房、经济适用房等政策对其进行适当的倾斜。但是针对公有住房使用权、居住权并没有法律或规章制度进行明确，形成了一定程度的立法空白，有一部分人群的权益无法得到保护。以下通过几个案例对公有住房现状进行说明： 案例1 王超公有住房居住使用权纠纷 王某与陈某系夫妻关系，生前生育六名子女，王超系王某的孙子。2002年2月15日，陈某因病去世。2003年4月8日，王某因病去世。1993年3月29日，王超随王某、陈某回迁安置于大连市沙河口区西林街即西山小区1号楼。王超作为同住人口对共同居住的房屋具有共有权，在取得公房使用权时，除承租代表人外，其他同住人口作为分房时确定面积等因素的一个重要条件，即使房屋使用权证上未明确记载该同住人口为共同承租人，也可构成共有。现二老因病去世，作为原告对该房继续承租使用权。故诉至法院，请求依法确认王超对位于大连市沙河口区西林街房屋享有居住使用权。 大连市沙河口法院经审理认为，因公房承租使用权的分配收回等级发证房改集资建房等发生的纠纷，不属民事争议，裁定不予受理。 后上诉大连市中级人民法院，大连市中级人民法院认为，案涉房屋应属于王怀山和陈桂英的遗产，王隆超无权作为原审原告提出要求确认其在案涉房屋中有居住权，裁定维持原判。 案例2 李鸿原居住在大连市中山区复生巷3号3-10，该房系政府直管公房，归大连国有房产管理中心管理。原承租人李增系李鸿的祖父，李鸿与祖父一直居住在该房中。李增于1999年9月4日病故。十一年来，李鸿与大连国有房产管理中心之间建立了公有住房承租关系，交纳房租。属于使用人自住，具有常住户口，别处确无住房的情况。李鸿属于实际上的承租人。 本案中李鸿与李增系共同承租人，李增系共同承租人的代表，在李增去世后，虽然没有办理承租权过户手续，但死去的人无法履行公有住房租赁合同，李鸿以自已的名义向大连国有房产管理中心交纳房租，大连国有房产管理中心按期接受，但承租人没有变更，仍然沿用死者的名字。李鸿系合法的承租人，不仅是居住人。 2009年案涉房屋被列为大连市政府拆迁管理范围，案涉房屋被拆迁，因没有与拆迁单位达成协议，李鸿先后向大连市中山区人民法院及大连市中级人民法院提起行政诉讼 ，要求行政机关进行行政裁决，均因大连市无相关规定被驳回。 案例3 衣洪确认公有住房居住权案 衣树与刘英系夫妻关系，生前育有三个子女。衣洪系长子，衣彬系次子。1993年回城后，衣洪一直与父亲衣树、弟弟衣彬居住在中山区某房屋中，2004年5月父亲病重中立下文书一份，写明去世后大儿子衣洪有权居住上述公房中的左间，其弟衣彬有权居住在公房中的右间。 因确少相关规定，最终大连市二级法院认为衣洪在其父亲去世后，无权居住涉案房屋。 从以上几个案例可知，由于《大连市城市公有住房管理规定》于1995年出台，现今仍在沿用且其上位法《城市公有房屋管理规定》因与《中华人民共和国物权法》相悖已于2002年11月1日废止。很明显《大连市城市公有住房管理规定》一是已经不能满足于近几年来由于经济发展、百姓繁衍生息造成的公有住房权利存续等的问题，二是由于《物权法》等法律的相继出台并未将公房使用权归纳到用益物权中，《物权法》无法保护公有住房使用权人的权益，在法律上形成了很大的法律空白。如此大的空白造成了近几年来层出不穷的，原公房使用权人去世后，其配偶或近亲属无法通过正常途径变更过户成为新承租权人。虽然大连市在2000年出台《大连市房地产管理局关于重申公有房屋承租权过户管理若干问题的通知》，但此通知具有很大的随意性，由于个别单位和房管人员对政策把握不准，业务生疏，以致出现了执行政策任意性和收费的随意性，在群众中造成不良影响。为进一步规范公有住房承租权过户管理，维护广大住户的合法权益，请相关部门尽快立法，切实保护公有住房承租人的合法权益。 上海市在1999年出台的《上海市公有住房管理条例》中第四十一条 房屋租赁期间租赁当事人死亡或者依法变更、终止的，租赁关系按照下列规定处理： （一）出租人死亡或者依法终止的，由房屋所有权的继承人或者继受人继续履行租赁合同。 （二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。 （三）非居住房屋承租人死亡或者依法终止的，租赁合同依法变更或者终止。 （四）租赁当事人依法分立、合并的，由变更后的当事人继续履行租赁合同。 前款第(二)项规定中可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人；协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。 租赁关系变更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住权。 在查阅了国内其他地方关于公有住房承租居住权及动迁的相关规定，具有代表性的各地规定如下： 一、2004年，上海市高级人民法院出台了《上海市高院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》。问题二：“因公有房屋动拆迁货币补偿款的分割而发生的纠纷，哪些人员应当作为当事人参加诉讼？答：在涉及公有房屋拆迁货币补偿款的纠纷中，一个或数个居住人（以下简称“同住人”）、有权分得拆迁补偿款的其他人起诉的，法院应当通知其他同住人作为共同原告或者共同被告参加诉讼。被通知以原告地位参加诉讼的同住人，不愿意参加诉讼又未明确表示放弃实体权利的，法院仍应将其列为共同原告。被通知以被告地位参加诉讼的同住人，其在诉讼中的相关事宜，根据民事诉讼法和有关司法解释的规定处理。” 二、上海市高级人民法院《关于不服房屋拆迁裁决案件审理若干问题解答》问题一：公房承租人死亡，尚未确定新的承租人时，哪些人可作为房屋拆迁裁决案件的原告？答：公房承租人死亡，尚未明确新的承租人时，房屋拆迁裁决中作为被裁决的对象，具有原告资格。房屋拆迁裁决中未涉及的其他使用人或其他能够提供相应证据证明其符合《上海市房屋租赁条例》第四十一条之规定可以继续履行租赁合同的人，也可以作为原告起诉。 三、沈阳市中级人民法院2004年出台《沈阳市中级人民法院关于审理房地产案件若干问题的处理意见（之二）》中规定：“（二）关于公房使用权的继承问题，根据公有住房使用权的性质，可以作为遗产进行继承。无论是基于单位分配而获得的公房使用权还是通过市场交易而取得的使用权，均应允许对其所体现的财产权益继承。在发生继承争议时可参照《最高法院关于适用中华人民共和国婚姻法若干问题的解释（二）》第二十条的规定精神处理。即：各继承人就作为遗产的使用权房屋的价值及归属达成协议，按协议处理；无法达成 协议的，人民法院可按以下情形分别处理： 1、各方均主张作为承租代表人承租房屋的并且同意竞价取得的，应当准许；2、一方主张房屋使用权的，就价值不能达成一致的，可由评估机构按市场价格对房屋使用权作出评估，取得房屋使用权的一方应按继承份额给予另一方相应的补偿；3、双方均不主张房屋使用权的，根据当事人的申请拍卖房屋，就所得价款进行分割。 （三）关于使用权房屋的同住人口是否能够构成对房屋的共有问题， 共有的产生通常是基于当事人的意思表示和法律的直接规定， 居住本身不会产生共有。因此，同住人口是否对共同居住的房屋具有共有权，要看该房屋是否已经转化为家庭共同财产或系共同投入所得。在取得公房使用权时，除承租代表人外，其他同住人口作为分房时确定面积等因素的一个重要条件的，或其他同住人口交纳了增加面积款的，或所交旧房为其他同住人口的共有财产的，即使房屋使用权证上未明确记载该同住人口为共同承租人，也可构成共有。否则，仅凭居住不能构成对公有住房使用权的共有。 （四）关于公房动迁后货币安置补偿款的分配问题，如果共同居住人已构成对使用权的共有，则有权参与补偿款的分配，如未构成共有， 根据沈阳现行房屋拆迁政策，补偿费的多少与居住人口无关，只与原房屋面积有关，未构成共有的同住人口，无权参与分配。承租代表人与构成共有的共同居住人口，对补偿费如何分配问题，应根据公平原则，结合使用权房屋的来源情况，由法院酌情处理。 （五）关于公有住房动迁期间，原承租代表人死亡，与其共同居住的子女以其自己名义取得回迁房产权或货币安置补偿款，而引起的继承和析产问题。 上述几个案例中的当事人王超因法院不受理，至今没有取得承租权及居住权，婚后子女无法落户；当事人李鸿因其只是同住人，案涉房屋拆迁后无法取得安置房及货币化补偿，现无家可归。又因原户籍所在地曾有住房，无法按政策获得廉租房及公租房、经济适用房资格；当事人衣洪，手中虽持有其父遗嘱，但因没有得到法院对其请求居住权的判决支持，其居住行为被视为非法占用。综上，通过多年的司法实践，应将公有住房承租人权益保护问题纳入到我国现有的司法体系中，由地方法院根据多年的司法实践经验结合地方政府的行政管理经验，在地方法规层面对公房承租人权益进行切实保护，维护社会稳定。请尽快对大连市公有住房管理规定进行修改，以使其符合现如今经济发展情况。 辽宁新世纪律师事务所 吴彦律师 2013年12月22日