论村民自治与国家法治的关系 --立足我国村民自治实践及与法治国家建设的思考 摘 要：村民自治经是我国当代农村的基本政治制度。村民自治的正当性在于它的自治与自主。村民自治促进了我国的法治建设，国家的法治建设又推动村民自治的进一步发展。在我国，村民自治是社会主义国家民主与法治在农村的具体表现，而且村民自治也为城镇社区自治提供了丰富的资源。正确处理村民自治与国家法治的关系，促进村民自治与国家法治的协调发展是当前我国政治生活中的重大工程。 关键词：村民自治 国家法治 民主政治 继1978年冬安徽小岗村村民揭开了我国农村经济体制改革的序幕之后，1980年春广西和寨村村民自发开创的村民自治亦吹响了我国农村基层民主改革的号角。村民自治是改革开放以来我国社会结构转型过程中的一种制度创新，是我国农村基层经济、政治体制变革的逻辑产物。村民自治诞生之日起即成为国内外学术界研究、关注的热点。但学术界对这一制度的法治属性，对其与社会主义法治的关系关注不足。实际上，村民自治制度在其推广过程中就被纳入国家法治的轨道，我们应当关心的是自治与法治的关系问题上处理得如何、应当如何处理。本文试从法治背景下对村民自治与国家法治的应然关系、实然关系进行分析，在此基础上探讨村民自治与国家法治的发展前景。 一 、村民自治的兴起及其合理性 党的十一届三中全会以后，中国农村原有的以高度集权为特征的人民公社体制逐渐解体，家庭承包制实行，农民回归家庭生产，集体经济组织不再安排村民的社会生活，原有的基层社会的管理机制崩溃，基层政治权力几近处于一种真空状态，乡村社会的治安、公益事业、公共服务等一度无人问津。村民自治便是在这一社会政治背景下应运而生。村民自治在法律上予以确认是在1982年颁布的宪法中。《宪法》将"村委会"定性为"基层群众自治组织"，从而使"村民自治"作为宪法上的一项制度在我国正式确定下来。在随后1987年全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》标志着中国村民自治正式进入制度化运作阶段，村民自治以村民委员会的换届选举为主要内容，国家开始成为村民自治制度供给的主导者。其后经过多年的发展，在总结实践经验的基础上，村民代表会议制度、村务公开制度逐步确立，1998年全国人大常委会修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》进一步完善了村民自治的各项具体制度，我国村民自治的实践正式纳入国家法治的轨道。根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括以下方面：1、自治的主体是农村居民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权利；2、自治的地域范围是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社会，这是农村社会最基本的组织单位；3、自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；4、自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。其内容概括为"四个民主"：1、民主选举，村民自治组织的领导人由村民直接选举产生；2、民主决策，村内重大公共事务由村民集体决定；3、民主管理，村民通过村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组等组织形式参与本村事务的管理；4、民主监督，村民通过与国家法律精神相一致的章程、规定及其他制度形式，监督村民自治组织领导人和村级事务管理，并在这一过程中实现自我约束和自我教育。 其中民主选举主要以三年一届的村民委员会换届选举为主要内容；民主决策体现了村民代表会议的代议功能；民主管理和民主监督则以村务公开制度为主要表现形式。四个民主是在村民自治的具体实践中不断完善和发展起来的，充分体现了人民群众当家作主和一定范围内自主管理本村事务的民主原则。 我国村民自治经历了从民间自发实践到国家制度安排的发展，无论从哪个角度、哪个阶段来看，它的合理性、正当性都是勿庸置疑的。村民自治的核心在于"自治"。那何谓"自治"？马克斯·韦伯曾做过经典阐述："自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）。" 村民自治的"自治"包含两层意思：其一，自治的主体是本村的村民群众。《村民委员会组织法》第十条规定，村民会议由本村１８岁以上的村民组成。第十九条规定，驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员，不参加村民委员会组织；不属于村办的集体所有制企业、事业单位的人员，可以不参加村民委员会组织。以上规定将村民自治主体限定于本村范围的村民群众。其二，村民自治的自治范围是一个个特定存在的、富于地方性的村庄，其地方性表现在"他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子"。 我国农村村庄的地方性决定了其应由村民根据其特质--地方性，通过制定村规民约来进行"自我管理、自我教育和自我服务"，其自治组织村委会，在其运作过程中只受村民的监督而不应受其他机关团体或个人的干预与控制。各地农村的地方性是其必须自治及自治可能的根源所在。 农村不但需要自治，而且这种自治还必须是自主性的。"自主"意味着领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命的，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。" 自主性自治要求其自治组织村民委员会的主任、副主任及委员都必须由村民自主、平等地投票选举产生，且整个选举过程不应受到外界的干预。在现实的村民选举过程中，为了使其自主选举能得到最大限度的实现，村民创新发明了"海选"模式，它有效地抑制了村党委或乡镇政府通过事先"定调子，划框子"对选举过程的干预甚至主导，在很大程度上保障了村委会成员任命的村民化。"海选"制度使村民在选举过程中部分摆脱了党政权力对选举不正当的干预，赢得了选举任命这一基本民主权利行使的自主，人民主权由此而在村民身上得到了真正的体现，村民自主选举的村委会因为其产生的正当性而具有相当的民意基础及村内权威。因而，它在行使其管理职能时不但能得到村民的信任与支持，而且能完全自主地开展自治工作。 亨廷顿曾指出"用普通的政治术语来说，缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的。" 徐勇认为"只有产生于农村内部的自主性力量，才能为村民自治提供内在的动力和源泉。" 由此可见，自主对于村民自治而言是绝对的不可或缺，没有自主的村民自治就没有活力，其本质上就是腐败的。自主才能使村民选举告别"党政化"实现"村民化"，自主才能使村委会具有有机的团结构造及应然的内聚力，自主是村民选举及村委会运作走向制度化的必要条件。只有从产生到运作，从实体到程序都制度化了，村委会才有内在的动力，村民自治才是现代民主法治意义上的自治。没有制度化的民主，村民自治势必难以摆脱趋于腐败变异的命运。而实现村委会的制度化，关键在于保障及加强村委会整个运作过程中的自主。自主是我国村民自治的关键。村民自治最大的合法性与其说是来自于宪法关于村民自治的保障规定，不如说是在于其能使农民实现正当的自治与自主。与其上位法相比，由村民组成的村民会议所制订的村规民约更能体现保障及促进村民自己的利益。 二 、村民自治与国家法治的应然关系 村民自治本质上是一个民主问题，是我国社会主义民主政治建设的伟大实践。因此，村民自治与国家法治之间的关系实际上是民主与法治的关系。民主是法治的基础，法治是民主的保障，这已经是一个常识问题。进而言之，村民自治与国家法治之间的关系也应当是一个常识问题。 一方面，村民自治是农村法治的基础，是建设社会主义法治国家的内在要求。村民自治是在我国社会转型的过程中产生和发展的，而我国政治社会转型的目标是建立高度民主、法制完备的国家，实行依法治国。国家法治的建设，使农民掌握了对土地这一最为重要的生产资料的支配权，使农民有了自己管理自己的权利，为村民自治的问世和发展提供了条件。 纵观中国历史，广大农民不仅在经济上受到残酷剥削，而且在社会政治生活中受到排斥和多重压迫。农民没有也不可能通过制度化的参与方式表达其意愿。农村的矛盾在农民的逆来顺受中不断积累和激化，以致引起整个社会的大动荡。这正是中国历史只能在周期性治乱循环中缓慢行进的深刻原因所在。因此但凡重大的战争都是为了人民的利益而战，为了广大农民群众的民主权利能得以落实而战，也只有顺应广大人民群众的心声，为广大人民群众的利益奋斗的战争才会取得他们的支持而最终获得胜利。中华人民共和国成立后，人民成为国家和社会的主人，享有广泛的民主权利，其中农村人口占我国人口的大多数，农村和农民的状况好坏是国家稳定和繁荣昌盛与否的重要标志。 *** 在谈到中国改革开放的走向时指出："农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。" 现在我们国家要建设社会主义法治国家，也必须以人民的利益为根基，为人民群众能够自由实现其权利为内容。人民实现其民主权利最重要的形式就是自己决定、管理自己的事物。彭真曾说过："没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。"因此，人民的民主权利是建设法治国家的基石，没有人民的民主就没有国家的法治，而村民自治又正是人民民主在我国当代农村的实现形式。村民自治有助于农村的稳定发展，为建设法治国家奠定了牢固的基础。由此可知，村民自治是我国发展农村现代民主政治的必经之路，是我国八亿农民的宪政之道。 另一方面，实现国家法治必须实行村民自治、完善村民自治。民主完善是法治国家的政治前提。民主是法治国家必备的政治基础，完善的民主是法治国家的重要标志，法治国家以完善的民主作为基础和目标。"民主问题向来就是参与问题，没有特别的规则，没有温室般的有利环境，没有被强制指定的结果。打开民主之门，任其发展就行了"。 *** 也一再强调："把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。"其中，最首要的是政治民主，最直接的是立法民主。政治民主是立法民主的前提和保障，立法民主是法治国家得以建立的首要条件。村民自治制度立法之初遵循的是通过"民主"实现"三自"的立法理念，在落实法律中，"民主"则被具体化为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这"四个民主"，并逐步成为村民自治工作整体布局的代名词。在我国来说，农村民主就是农民直接参与决定与村民自己利益相关的村级事务，主要包括选举和监督两个方面的民主。首先是选举民主，是指公平、自由、公正地选举政治权力机构及其领导人，这是指政治权力产生的程序必须是民主的。其次是监督式民主，是指选举人对政治权力的制约与监督。也就是说，为保证政治权力的正确运行，民众要对它进行监督和防范，这就是政治民主的实质所在。村民自治的建立正是保障了农村选举和监督的民主，重塑了我国农村社会的政治秩序，是我国民主法治建设的起点和突破口。 因此只有实现了农村社会的民主才能实现国家的民主，只有完善了农村社会的民主也才能完善国家的民主，因此实现村民自治、完善村民自治是实现农村民主的必要条件，是实现国家法治的必要条件。 三、 我国村民自治与国家法治关系现状 我国村民自治从初始时期的自发自治状态发展到今天的具有初级阶段水平的制度化，有关村民自治的法治建设起到了关键性的作用,尤其是有关村民自治的立法标志着我国村民自治与国家法治的已经步入协调发展的轨道。国家法治为村民自治提供了制度保障，村民自治又反过来促进了国家的法治民主建设，为我国建设法治国家奠定了基础。 （一）社会主义法治国家建设为村民自治提供了制度保障。中华人民共和国成立后，在相当长的一段时间里，社会主义民主和法制尚不健全和完善，特别是"左"倾错误思想的影响，政府更多地采取 *** 而不是民主和法制的方式，来解决农村中存在的矛盾和问题。频繁的 *** 形成的政治压力，虽然能够在一定程度上获得稳定，但其代价也十分沉重。这就是伤害了一部分干部和群众，延缓了农村的发展，影响了民主和法制秩序。十一届三中全会以来，通过正确总结历史经验和教训，中国共 *** 逐步探索出解决农村矛盾和问题的有效途径。其一是通过经济体制改革，促进生产力发展，逐步消除农村动荡和矛盾的经济根源；其二是通过政治体制改革，发展社会主义民主，健全社会主义法制，使农村中的矛盾和问题得以在民主和法制的轨道上及时、有效地解决。因此，在我国村民自治转向制度化的过程中，国家权力的作用是不可忽视的，国家权力（中央和地方各级政府）及时制定了一系列层次不同的有关村民自治的法律和法规文件，为村民自治的健康发展提供了有力保证。村民委员会的换届选举制度已经在宪法和国家法律中得到明确的规定，这是中国农村法制建设最明显和最重要的成就。1982年第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地村民自治的实践经验，确认了村民委员会的法律地位。1983年，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》为在全国范围内建立村委会提供了政策导向和政策保障。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，成为规范村民自治的纲领性文件。随后，大部分省市自治区据此制定了具有本地特点的适用于本地区的地方性法规。从县到乡镇再到村，也都制定了相应的制度章程来规范村民自治。我们将这些法律法规章程分为四个层次：国家法律法规；地方性法规、规章和其他规范性文件；地方执法规定，包括地市级执法规定、县市级执法规定、乡镇级执法规定；村规民约和村民自治章程。1998年11月24日，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，标志着我国村民自治已经正式被纳入国家法律的约束之下，村民自治的法律保护具有了更强的力量。尽管这些法律法规还存在着不少有待于改进的问题，但是他们对于维护村民自治的健康发展，使之逐步走向成熟的法治化具有不容忽视的作用。 在以上法律法规制度章程下，我国农村村民自治已经具有了初步的制度化水平。三年一次的村民委员会换届选举已经在绝大多数的我国农村稳定下来，成为广大农民的一种制度化政治参与。从80年代初广西壮族自治区宜山和罗城县农村自发组织中国第一个村民委员会起，期间经过法制化和规范化发展，村民委员会在全国得到全面推广和迅速发展。中国农村社会中有关法治化的另一项制度--村民代表会议制度如今也已经普遍建立起来。村民代表会议制度是指由一村的全体村民按一定的户数或人口比例选举产生一定数量的代表组成村民代表会议，讨论决定村中的重大事务，并对村级公共权力的具体运作进行监督。这一制度的主要功能就在于它为广大的基层民众提供了参与乡村重大事务决策的途径，它使得村民能够有机会来表达自己的意见和建议，有权利监督村民委员会的具体工作。这是村民自治实践过程中的制度创新，标志着我国基层村民自治已从初始时的单一的民主选举开始向更为实质的民主决策等全方位转换。 1990年9月民政部发布的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，确认了村民代表会议这一制度创新。村民代表会议代表的是一个村的全体村民，其政策制度的基础是全体村民的意志，必须符合全体村民的利益。它有自己合理的内部组织形式，科学的议事规则和程序，以保证其决策的合理化和民主化。 村务公开是村民自治制度的一项重要内容，是农村村民自治过程中的又一项制度创新，也是农村法制化的一个重要体现。随着农村经济的不断发展，农村的独立性和自主性逐渐增强。农村基层的社会利益结构的变化使得农民的利益意识开始觉醒。维护自身利益的需要激发了农民的参与意识。原有的中国封闭的政治管理模式遭到了民众的强烈反对和挑战。这些现象助长了农村基层的政治权力腐败现象的滋生蔓延，对基层民众的利益造成了严重损害，其直接后果会引起民众对基层政治权力的强烈不满。为维护基层民众的切身利益，遏制基层政治腐败，从八十年代末到九十年代初，村务公开制度开始在一些省市的农村实行。1990年12月13日中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，提出要"增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会的监督"。1994年12月8日民政部发布的《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，把建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督作为村民自治示范活动的目标和任务提了出来，从而使村务公开制度正式在各地推广。村务公开的范围和具体内容，大部分涉及村委会干部的产生、村务大事的决策、村内财务管理等。从各地的具体实践来看，村务公开主要涉及以下内容：财务收支；计划生育和罚没款的使用；农民负担；电费收缴；土地征用和宅基地划分；救灾款物和奖售物资发放；经济项目承包；村干部责任目标。 这些方面都涉及到村民的日常生活，与他们的利益密切相关，一些地方在具体的执行过程中贯彻的好，化解了农村的热点和难点问题，解决了干部与群众之间的矛盾，促进农村基层社会稳定和发展。村务公开制度的一项功能就是经济和财务监督，这使得村委会的经济行为必须具备公开性和透明度。在这一制度约束下，村内的财产是公共的、公开的，村委会对公共财产的使用必须是民众同意和认可的，必须是有章可循的。这就从根本上减少了村委会以权谋私的机会，在一定程度上遏制了基层政治的腐败现象。 （二）村民自治促进了国家的法治民主建设。村民自治的实践是我国村民政治参与的实践，是社会主义民主和法制建设在现阶段农村中的具体表现。在我国政治参与水平已被作为衡量政治民主化程度的标准之一。政治参与就是普通民众通过合法的方式和手段去影响政治权力的决策和运作，以使其向着有利于自己的方向发展。从这一角度看，我国村民自治中的以村民委员会制度和村务公开制度为主要机制的对于村级公共权力的选举与监督是村级政治参与的具体体现，是衡量村级法治民主程度的重要尺度。 村民委员会作为农村的公共权力机构，它的产生必须是经过村民的同意，广大村民表达同意的基本方式就是选举，这是我国宪法和《村民委员会组织法》明确规定的。否则通过其他途径或手段而产生的村民委员会就属于非法的行为。 按照我国有关村民自治的法律规定我国村民委员会由该村的全体村民选举产生，组成村民委员会的主任，副主任，村民委员会委员也必须是经过全体村民选举产生的。从目前选举的状况来看，村民委员会的换届选举基本已经形成制度化，广大村民热情较高，积极参加选举，充分表达自己的意愿和行使自己的权利，提高了其基层政治民主化的程度。而且，在经历了几轮村民委员会换届选举之后，这些广大的村民还得到了前所未有的民主政治实践的锻炼，使得自身的政治民主意识达到了较大的水平，他们逐步意识到，所谓的民主不是靠别人赐予自己的，而是自己理应享有的一种权利，而且这种权利是受宪法和法律保护的，是其他人或机构不能侵犯的。而且，随着村民委员会的换届选举制度在农村的逐步深入，在那些相对落后的农村，获得这种政治民主意识的基层民众会越来越多，村民委员会的换届选举也会全面展开，并最终成为一种制度化的不可逆转的民主趋势。 其次，农村的民主水平更多更长久的是通过政治监督来体现。现代政治民主的核心在于普通民众对自己选举的代表--政治权力的制约和监督。因为理想化的直接民主在当代已经由于许多条件的限制不可能成为现实，人们只有通过选举将自己的权力赋予他们能够信赖的代表来治理社会。为了防止代表超越权力界限或者滥用权力，人们就必须对代表进行制约和监督。我国农村政治权力的运行机制也是如此，一个村的村民委员会及其构成人员是该村村民依照有关法律规定选举产生的合法的权力机构，他们掌握着该村的公共权力，担负着治理该村的使命。但是，村民委员会的组成人员也有私人利益，在公共权力的运作过程中他们也不可避免地会利用手中所握有的权力考虑自身利益最大化问题，从而影响村庄的整体利益和每个村民的利益。因此，广大村民必须对村民委员会及其人员进行监督和制约，以保证村级公共权力能够尽可能正确合法地运作，从而保证村民的利益得到维护。从我国农村的现状来看，这种对村级公共权力进行监督和制约的机制主要有两方面的内容，一是村民代表会议制度。村民代表会议制度产生有关村级重大公共事务的决策，其最初目的就在于让村民能够充分发表有关公共事务的意见，从而使村民委员会的有关决策符合广大村民的利益，这在一定程度上拓展了村民政治参与的渠道。随着这一制度的推行，其自身的功能也就得到了拓展。村民代表会议制度在制约和监督村民委员会的集体运作上，也发挥着日益重要的作用，村民可以通过这一制度关注有关村内公共事务决策的执行情况。 二是村务公开制度。村务公开制度现在已经在广大的农村普遍展开，它是一种比村民代表会议制度更具力度和效率的制度。这一制度要求，只要是涉及到村内每一个村民的具体利益的公共事务问题，都必须对村民公开，以便让广大村民能够充分了解情况，及时发现并纠正问题，以维护自己的利益，促使村民委员会的正确运作。事实证明，村务公开制度是一种切实有效的监督制约机制，随着这一制度的持久深入和自身的不断健康完善，它越来越成为中国村民自治实践的一种不可或缺的重要制度，也必将对中国农村政治民主水平的提升产生越来越重要的影响。 同时，村民自治的实践也为城镇社区自治提供了丰富的资源，进一步推动了社会主义国家民主政治的发展。首先，村民自治充分体现民主原则。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。农村村干部的产生和更迭、重大事务的决策、日常村务的管理和监督能够充分体现村民群众的意愿，从而减少和避免一些矛盾和问题的产生，或者使矛盾和问题得到及时解决而不至于累积和激化。其次，村民自治充分体现法制原则。村民自治严格根据国家法律制度和村民自治章程进行。村民的政治参与是制度化参与，即按照一定制度程序参与政治生活，管理公共事务，从而有助于将社会矛盾限制在一定范围之内，不至于激化为社会冲突。第三，村民自治属于人民群众自治，实行村民自治与统一执行国家政令并不矛盾。搞好村民自治可以促使农民自觉遵守和执行国家法律和政令。第四，村民自治通过村民的自我管理，实现村民的自我约束和自我教育，有利于巩固国家政权的社会基础。城市居民委员会就是在村民自治的这些成功实践的基础上建立起来的。 四、 推进村民自治与国家法治协调发展前景 通过上述对村民自治与国家法治关系的分析，我们可以看到，村民自治与国家法治之间是统一的，它们相互影响，相互促进。但同时我们也发现，在某些农村由于法治化程度低，村民自治只不过是一个形式，走走过场。法律对村民自治没有起到推进作用，村民参与村务往往是出于某种压力或诱惑。甚至在有些农村，村民自治就连走过场都没有，村民对于村民委员会是如何产生的一概不知，村民自治的实践时间不长，在发展的过程中还存在着许多问题。对于这些问题，应根据农村改革发展趋势和国家法治的要求，通过制度创新和完善逐步加以解决。在"法治国家"的总体框架下，推进完善村民自治制度，将村民自治导向正规化，使村民自治与国家法治更加和谐的发展。 （一）完善法律制度体系 村民自治是在法律制度体系完善下的基层民主实践活动。换言之，健全的法律制度体系是保证村民自治运作规范化的基本条件。村民自治的兴起本身是国家制度安排并依照有关法律制度发展的。但是，村民自治是前所未有的民主实践活动，不可能一开始就设计出一套完整的制度体系。特别是村民自治兴起的背景，是农村经济体制改革造成政社合一的人民公社体制的迅速废除没，国家亟待以一种新的形式将农民组织起来。因此，国家首先考虑的是村民自治组织，而不是村民自治本身。随着《村民委员会组织法》的贯彻实施，村民自治活动得以迅速发展，并在实践中面临着许多新的矛盾和问题。这些矛盾和问题有的已超出了现行法律规定的范围。如村民代表会议是村民自治活动中出现的一种新的自治组织形式。它虽然适应现阶段一些农村地方的实际情况，但现行法律对其地位和功能尚未给予明确的规定，在再者，在现阶段，作为村民自治主要依据的法律《村民委员会组织法》侧重于村民自治组织建设没，且较为原则，属实体法，而村民自治作为动态的运作过程，还必须有相应的程序法，以规范政治主体的行为。制度的不完善必将影响村民自治的进一步发展，甚至使村民自治扭曲变形或失控。所以随着村民自治的发展，国家应不断完善法律制度体系。而且村民在进行自我管理时，除了遵守国家法律制度外，还必须依照国家法律制度的原则精神，根据本村的实际制定本村的章程和制度，作为其管理的具体依据。 （二）政府积极引导，加强宏观调控 任何自治都是相对的。过度的自治会导致农村社会的不稳定。所以实行村民自治不仅仍需要政府的管理。而且对政府的管理要求更高。这就是要学会在民主和法制的轨道上与农村村民打交道，合理运用政府特有的权威，积极引导村民自治的运作，加强宏观调控。一些地方的村民自治运作不规范，成效不大，甚至失控，重要原因是政府放弃管理或者管理不得法。不少人对村民自治产生怀疑，甚至失去信心，很大程度在于政府部门人士对在实行村民自治条件下与农民打交道方面缺乏经验，甚至素手无策。事实上，实行村民自治以后，政府完全有能力积极引导和规范村民自治的运作；因为政府掌握着特有的公共组织和公共政策资源，可以运用这一资源优势管辖本区域范围内的事务。 （三）注重村民自治运作的步骤和节奏 同任何一种民主政治形式一样，村民自治的发展亦是一个长期的渐进过程，在这一过程中充满着各种各样的矛盾和问题。同时，村民自治的内容非常丰富，其活动不可能齐头并进。要想村民自治走向法治化，必须注重村民自治的步骤和节奏了。逐步解决村民自治运作中的矛盾和问题，特别是及时有效处理一些群众最关心、反映最强烈的重点和难点问题，并从最需要解决的问题入手，以各方面都能接受的方式开展村民自治活动。 参考书目： [1] 张明亮：村民自治论丛[m]，中国社会出版社，2001年 [2]（德）马克斯.韦伯：经济与社会[m]商务印书馆，1997年 [3]费孝通：乡土中国 生育制度[m]，北京大学出版社，1998年 [4]（德）马克斯.韦伯：经济与社会[m]，商务印书馆，1997年 [5]【美】塞繆尔.亨廷顿：变革社会中的政治秩序[m]，华夏出版社，1988年 [6]徐勇：中国农村村民自治[m]，华中师范大学出版社，1997年 [7]（美）罗伯特：自治：美国民主的文化史[m]，商务印书馆，2006年 [8]项继权：集体经济背景下的乡村治理[m]，华中师范大学出版社，1999年 [9]程漱兰：中国农村发展：理论与实践[m]，中国人民大学出版社，1999年 [10]张厚安、徐勇：中国农村政治稳定与发展[m]，武汉出版社，1995年 [11]徐勇：徐勇自选集[C]，华中理工大学出版社，1999年 [12]中国基层政权建设研究会：中国农村村民代表会议制度[m]，中国社会出版社。1994年 [13]于语和：村民自治法律制度研究[m]，天津社科出版社，2006年 回到顶部