论行政法的信赖保护原则
作者:林圣全，海南惠海律师事务所律师,全国律协行政诉讼法专业委员会委员
摘要：信赖保护原则被引入《行政许可法》后，其作为一项新的法律原则，它有哪些含义，与诚信原则是什么关系，其必要性有哪些，如何结合我国的实际适用这一原则才能达到立法目的等，均值得我们探讨。关键词：行政机关 信赖保护原则 政府诚信 引 言信赖保护原则经全国人大采纳，在刚颁布、2004年7月1日起施行的《行政许可法》中确定为基本原则，从而将这一民主法制较为发达的国家早已流行的行政法基本原则，正式引入我国行政法领域。这一引入具有划时代的意义，是我国民主法制的进步，是限制公权，建设有限政府，强调公私权力平衡理论的胜利，是顺应我国社会经济发展的需求，是我国领导阶级大力打造诚信政府的决心的表现。我们不仅在行政许可中必须遵循信赖保护原则，而且在其它行政行为中也应创造性地适用这一原则。但这一原则的来源如何，有哪些含义，如何才能使这原则得到正确的理解和贯彻，有待我们去探讨。一、信赖保护原则概述（一）信赖保护原则的含义信赖保护原则，就是行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。通俗地讲，就是要求政府遵守和履行承诺，不能出尔反尔，说话不算数，不讲信用。行政行为具有确定力、拘束力和执行力，对于行政机关，非依法定理由和程序，不得擅自改变其内容或重新作出新的决定；对于行政相对方来说，不得否认行政许可的内容或曲解其内容，非依法也不得改变其内容；对于其他作为第三方的国家机关、社会组织和公民来说，都得承认行政行为所确认的事实和法律关系。基于这一原则，对相对人课以义务的行政行为违法，行政机关得以随时撤销，对相对人授于权益性的行政行为违法，除相对人故意违法外，有错必纠往往让位于"信赖保护"。如确实出于保护重大公共利益，必须予以撤销的，必须给相对人以充分补偿。一句话，信赖保护原则对于授益性行政行为的处理，处理方式以维持现状为原则，以特别事由才可撤销并给以充分补偿为例外。（二）信赖保护原则与诚信原则的关系信赖保护原则来源于民法的诚实信用原则，诚信原则作为民法的帝王原则，要求民事主体各方在行使权利、履行义务时要以诚信为本，以诚相待，诚信原则随着商品交换的发展，逐渐成为市场经济活动中最具权威性的原则，为市场经济信用制度的打造作出了突出贡献。无论前者或后者，强调的都是社会信用，但信赖保护原则并不等同于诚信原则，诚信原则调整的是平等主体之间的法律关系，尤其是合同法律关系，保护的是双方的交易安全及社会经济秩序，信赖保护原则调整的是行政机关与相对人之间行政法律关系，两者之间是管理与被管理关系，具有不平等性，其保护的是行政管理秩序及相对人的合法权益。（三）信赖保护原则的产生及理论基础信赖保护产生于第二次世界大战之后，其一经产生，即引起民主法制国家的重视，其中德国对这一原则的发展较为完善，现已在世界范围内得到普遍采用，成为现代民主法制国家的重要行政法原则。这一原则发展的现实基础，是公众对政府的信任。其发展的理论基础，是有限政府理论的提出，尤其是行政管理中"管理论"和"控权论"逐渐让位于兼顾两种理论的"平衡论"。该理论主张行政法既应发挥保障行政管理，提高行政效率，以促进社会经济、文化发展的作用，同时发挥控制、制约行政权，防止其滥用，以保护个人、组织合法权益的作用，达到两者的平衡。二、实行信赖保护原则的必要性信赖保护原则作为一项法律原则，属于上层建筑范畴，它决定于其赖以生存的经济基础，脱胎于民法的诚信原则，市场经济的发展为诚信原则的发展提供了土壤，而诚信原则的发展又为信赖保护原则的发展提供了营养。无论是信赖保护原则还是诚信原则，强调的都是社会信用。社会信用包括企业信用，个人信用及政府信用，其中，企业信用是重点，个人信用是基础，政府信用起推动和表率作用。（一）政府需要诚信政府行为，或者说行政行为，不同于一般的民事行为，它不但具有确定力，而且具有公信力。行政行为一旦作出，就需要行政相对人执行，即使不服，寻求行政救济、提起行政复议或诉讼过程中，也可以先予执行，这是法律对行政效率的保护，也是全社会对行政行为的信任，是公共秩序得以安定，政权得以巩固的基础。正所谓"得民心者得天下，失民心者失天下"。解放战争中，共 *** 的小米加步 *** 的100万军队，打败了国民党的飞机、坦克加大炮的800万军队，主要得益于民众对共 *** 的信任。在社会主义现代化建设中，中国从一个贫穷落后、半殖民地半封建的国家，发展到现在能够屹立于世界民族之林，也是得益于民众对党和国家的信任。现在，民众愿意将钱存在国有银行，愿意到国有商场去购物，相信盖有大红公章的公函，这些都是民众对政府的诚信表率作用的肯定。同时，我们也应看到，我国市场经济体系刚建立，社会信用体系较为缺失，形成了影响全国的"三角债"。在政府方面，由于某些政府机构的长期巨额欠款，由于某些政府机构对行政许可的任意变更或撤回，动辄"全面关闭"、"一律停业整顿"常常令人联想到"一人生病、全家吃药"①的滑稽现象，极大地损害了政府的诚信形象。比如，北京市的某一电子游戏机场存在安全隐患，发生了火灾，于是一纸令下，关闭全国所有的电子游戏机场所，不管有证没证，一律停业，重新审核发证，造成合法经营户的极大损失及社会资源的浪费，造成了政府诚信的缺失，与信赖保护原则的要求相差甚远。出现此种现象，是由于政府诚信涉及政治体制问题，较为敏感，极少有人论及；更甭说强调私益保护、限制公权、强调公私利益平衡的信赖保护原则。在学术界，行政法的信赖保护原则在正规教科书中从未提及过，仅在酝酿起草行政许可法的过程中，偶有学术文章论及，在法律规定中，强调的是行政效率，政令畅通；在行政管理活动中，强调的是立竿见影，政令执行的轰轰烈烈，社会一切成员均应无条件维护、服从公共利益；政府系统没有形成上上下下的对维护政府诚信形象的重视，没有建立相应机制，令某些走极端的人把政府称为"最大的无赖"。这是政府在构建诚信、树立信用中的悲哀。鉴于此，党的十六届三中全会的重要文件《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》②中指出："形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济及秩序的治本之策。增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则"；鉴于此，国务院发动了清欠农民工工资运动；鉴于此，海南省开始清欠改革开放以来拖欠的外商，尤其是侨领投资款；鉴于此，三亚市仍在补偿三亚地产券的个人投资权益。 （二）公众对政府的信赖应受法律保护政府行政行为一经作出，就具有确定力、拘束力和执行力，公众对该行政行为的信赖，以及基于该信赖而与行政机关合作，投入人力、物力及财力开展了生产经营活动，应受法律保护。公众对政府行政行为的信赖的基础，是公众对政府权力合法性的信任，此种信任是政府维护公共安全、社会稳定，促进社会发展的重要条件。此种信任若不能受到保护，则政府失去了民众基础，公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于无序、多变的状态。因此，行政行为一旦作出，法律应保护相对人对此的信任和依赖，并保护基于信赖所生之利益，禁止行政机关的任意变更，即使是"有错必纠"也予以一定限制。非变更不可的，政府应依法予以充分赔偿或补偿，以此表示政府承担过错的责任及取信于民的决心。（三）信赖保护原则的法律意义随着现代民主与法制的进步，民众对政府信任的提高，政府对民众利益的关注，政府的行政管理急迫地呼唤诚实信用，信赖保护原则就是在人民群众对政府的诚信呼唤中抽象出来并加以确立的，成了保护相对人合法权益，平衡行政权力的重要原则。确立这一原则，具有重大的现实意义： 1、有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识。行政机关对相对人实施管理是一种互动活动，要想达到有效管理，必须得到相对人的配合，如果相对人对行政机关及工作人员缺乏信任，行政管理则无法顺利实施，势必影响政府的权威、形象。 2、有利于行政相对人形成对法律的信仰及对政府的信任。相对人对法律的信仰及对政府的信任，不是来自说教，而是来自其自身的经历，只有给相对人对政府行为的信赖予以充分保护，才能树立起民众对政府的信心。 3、有利于加强行政机关实施行政许可等授益性行政行为中的谨慎性。信赖保护原则中的"不得随意撤销"及"依法给予补偿"的规定，可以制约现实中行政机关授予许可中的随意性及"逐利性"，加强行政机关实施许可中的谨慎度，树立责任意识。三、关于贯彻信赖保护原则的几个问题的看法（一）关于信赖保护原则的适用问题由于此次颁布实施的仅是《行政许可法》，其调整行政许可关系，毫无异议。但其作为一项基本原则，在政府的其它行政行为中，"信赖保护"可否按"基本原则"来适用，立法未予明确。《行政许可法》颁布后，虽然不少学者、甚至权威学者均把该法第八条解释为信赖保护原则，应在所有行政行为中适用，但学术解释终究不是法律，按我国现行的法律体制，它的适用范围仅限于行政许可。但是，鉴于信赖保护原则在市场经济建设及构建诚信政府中的重要性，政府应积极倡导，在所有行政行为中贯彻、适用它，以此作为建立诚信政府的重要机制。（二）比例原则应为信赖保护原则的题中之义在审查具体行政行为合法性及合理性，贯彻信赖保护原则时，现代法治国家均明确规定比例原则。比例原则，就是撤销行政许可所维护的公共利益大于不撤销行政许可所维护的私益时，才可撤销。《行政许可法》第八条第二款只规定"为了公共利益"，未规定公私利益的比例，这给审查行政许可可否撤销时，带来适用上的不确定性。须知，重大的私人利益的重要性有时盖过细微的公共利益，公共利益由众多的私人利益构成，现时政府某些机构的失信、不公正行为，就是个别党政领导者假借"公共利益"之名，实施私人利益之实，造成对政府信用的侵害。如③某县人民政府于1994年向潘某颁发《国有土地使用证》，后因相邻人举报并经县土地局实地丈量认定该《国有土地使用证》核发有误，其中一小部分（面积0.125平方米）占用了国家未予转让使用权的土地，因此于1998年决定收回、注销该《国有土地使用证》，按核实后的面积重新颁发《国有土地使用证》，同时要求潘某拆除多占用土地的地上建筑物（潘某在该地上建了房屋的一根结构柱子。）潘某不服，向人民法院提起诉讼，要求撤销该具体行政行为。法院对该案的实体进行审查后，认定：1、被告作出具体行政行为的证据确凿充分，潘某占用国家未予转让使用权的土地及原证核发有误的事实清楚；2、重新颁发的《国有土地使用证》未将该0.125平方米的土地使用权确认给潘某，所以潘某在该地上所建的建筑物应予拆除；3、法律授予行政机关在发现原作出的具体行政行为确实有误时，依法予以纠正的职权。依法审理得出的结论是被诉具体行政行为证据充分，适用法律正确，因此法院应当予以维持。很明显，这个判决结论与司法审判实现公平与正义的目标不一致，行政相对人的权益难以得到保护。如果适用比例原则，则能体现法律本身的公平与正义。（三）信赖保护原则及于任何第三人《行政许可法》第八条第一款规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护"。第四十一条规定："法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。"行政行为的信赖保护原则，包含着行政行为的确定力，行政行为主体和行政相对人以外的国家机关、社会组织和公民，都不得否认、拒绝行政行为所确认的事实和法律关系。这本是信赖保护原则的题中应有之义，但在贯彻实施中，由于某些法律规定的不明确，或各地方行政当局的曲解，致使获得在全国范围内有效的行政许可受到禁止，许可在这里遭遇尴尬。如依据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，颁发了"中华人民共和国机动车行驶证"的许可后，除了该法规定的大中城市中心街道禁行拖拉机，高速公路禁行的车辆外，应是全国通行有效。任何机动车，经各法定车管所审查登记、发给车辆牌号、行驶证后，除非法律明确禁止，该车就取得了在全国行驶的资格。但是在某些地方，如笔者所在的海南省的海口市、三亚市，行政当局为了方便管理，达到良好的秩序，排斥外地摩托车进入该两市，颁布了"外地牌号的摩托车不得进入该两市市区行驶"的禁令，使得持有本应全国通行的行驶证的车主经常遭遇扣车的尴尬。即使是在贯彻即将实施的《行政许可法》，依据国务院的通知进行全面的地方规范性文件设定许可清理已初步完成后，这类禁令仍然施行。其理由是：依据《中华人民共和国道路交通安全法》第四条第一款及第三十九条之规定，县级以上人民政府及公安机关有权对道路实行管制，限制通行。这是该法的特别规定，优先于该法的持有行使证即可全国通行的一般规定。笔者认为，这是海口三亚两地行政当局对该法的曲解。从法制的统一原则出发，该法"限制通行"的授权性规定指的是公安机关根据某段或某些道路的交通流量状况，可以限制、禁止某一方向的所有车辆（特勤车除外）通行，如设置单行线，或根据某些重大活动的安全需要，限制、禁止所有车辆在某一时段及区段内通行，而不是只禁止外地号牌的摩托车通行。该两市的这种做法违反了《行政许可法》第四十条有关法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，该许可证在全国有效的规定，与该法第十五条第二款"不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产和提供服务"的规定精神相抵触，有违于信赖保护原则。（四）必须完善赔偿及补偿制度信赖保护原则及其母原则诚信原则，均为建立社会信用体系，促进市场经济发展而创设。《行政许可法》作出了依法撤回或变更行政许可造成相对人财产损失的，行政机关应依法给予补偿的规定。而对于违法撤回或变更行政许可的，依据《国家赔偿法》的规定，应依法给予赔偿。这两项规定，还不能完全贯彻信赖保护原则，不利于信用制度的建设，还应细化、甚至有所突破。下面是笔者的浅见： 1、一般违法行政行为的赔偿。对于因政府过错而确需"有错必纠"，撤回或变更行政许可的行为，由于过错在政府，行政赔偿应当突破《国家赔偿法》的只赔偿直接损失的规定，转而适用民法上的包括赔偿可得利益的损失的规定，以体现信赖保护原则的重要性及政府的诚意。 2、恶意违法行政行为的赔偿。对于行政机关借公共利益之名，行为了领导者小集团利益之实的恶意的违法撤回或变更行政许可的行为，行政赔偿应适用《消费者权益保护法》的惩罚性条款，双倍赔偿相对人的所有损失，包括可得利益损失，以惩诫行政机关中哪些为小集团利益、不顾百姓死活、恶意撤回或变更行政许可的政府肌体中的蛀虫，以增加失信的成本，加强惩罚机制，突出政府在建立诚信体系上的表率作用。 3、因法律废止而变更行政行为的补偿。对于因为法律、法规、规章的废止而撤回或变更行政许可的行为，由于我国立法体制的健全，立法主体往往不直接参与行政权力的分配，这些法律的废止较为客观，往往确为社会发展需要，非个别领导人的意志所左右，其变更行为合法、合理，补偿应以适当为宜，只应补偿相对人直接损失的70-80%，以免增加社会发展负担。 4、因情况变化，为了公共利益而变更行政行为的补偿。对于由于客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需撤回或变更行政许可的行为，应引入听证制度，适用比例原则，以防止个别领导人及行政机关的恣意妄为。对于确实需要变更的，鉴于其合理、合法性，补偿应以《国家赔偿法》规定的直接损失为宜。关于这些赔偿或补偿方法的设想，无疑有增加财政负担之虞，甚至还有人认为会阻碍社会发展的速度。但是我们应该看到，实行法治，限制公权是社会发展到一定阶段的产物。法治是需要一定成本和代价的，它与个人独裁或人治的效率是强烈对立的，我们之所以最终选择法治，是因为全面考虑了社会发展与"以人为本"之间应有平衡点，是因为我们最终选择了"法治的效率"。 结 束 语此次信赖保护原则能够引入《行政许可法》，是我国立法机关已认识到：我国社会已经发展到一定历史阶段，人民生活已达小康水平，行政机关滥用职权较普遍，腐败现象经常发生的社会现实情况下，所作出的明智选择。由于其系初次引入，对于其来源、含义，必要性的理解，还有一个过程，对于其的完善和贯彻，还须社会各界的共同努力。对此我们应引起足够重视。"法律有尽，事情无穷"，此次立法对行政相对人的合法权益的保护，能够以法律原则的形式引入法律，必将对我国建立民主、法制及诚信政府起到巨大的推进作用。谨以此篇拙见奉现于《行政许可法》贯彻之初，只愿能起到抛砖引玉的作用。 注释： ①张武扬《信赖保护原则与政府诚信》，椒江政府法制网的法制论坛第二页 ②《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第十六条，转引自邢贲思主编的《完善社会主义市场经济体制》，人民日报出版社2003年明确第16页 ③高培春、张文硕《比例原则和信赖保护原则在行政审判中的运用》福建省法学会网页第二页参考文献： 1、《行政许可制定研究》，罗文燕著，中国人民公安大学出版社出版。 2、《行政许可法释义》，乔晓阳、张世诚编，中国长安出版社及中国言实出版社联合出版。 3、《行政许可法问答》，张世诚编，中国方正出版社出版。 4、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社出版。 5、《比例原则和信赖保护原则在行政审判中的运用》，高培春、张文硕著，中华法律网文章。 二OO五年十二月四日
