摘要：民办高等教育营利的法律规制问题成为目前陕西省民办高等教育进一步发展的重大障碍。从现实状况来看我们应当在有法律合理规制的情况之下充许民办高等教育营利，这样才能实现民办高等教育的营利性与公益性的合理共存。当前法律规定基于教育的公益性而要求在保证民办高等教育公益性的前提之下可以营利。因此对于陕西省民办高等教育营利法律规制问题的解决，核心是实施分类规制，即将民办高等教育区分为营利性与非营利性的按照不同的标准进行法律规制。同时也应当根据上述分类规制的思路对陕西省民办教育促进法实施修改。

关键词：民办高等教育营利　　分类规制　　陕西省民办教育促进法

20世纪80年代我国开始允许开办民办高等教育，而1996年陕西省人大就颁布了《陕西省社会力量办学条例》，成为全国较早立法的省份之一。1997年国家《社会力量办学条例》初稿正是1993年在西安召开的第五届社会力量办学协作会议上提交的《民办学校条例》。民办高等教育立法促进了陕西省民办高等教育的发展，陕西省民办高等教育在与其他省市基本同时起步的情况下取得了领先地位。截至2007年底，陕西省共有在校生23.7万人。[①]到2009年底陕西省共有民办高校25所[②]。陕西省在民办高等教育领域中如此突出的表现被业内人士津津乐道为"陕西现象"。

当前处于陕西省民办高等教育发展的一个关键时期，民办教育的营利问题成为实践中限制其发展的一个重要问题。陕西省如何在法律构架内对该问题有一个较好的解决，成为促进陕西民办高等教育又一次发展的重要动力。而对该问题的解决也将会使陕西在民办教育立法方面又一次领先全国。

我国对于民办高等教育是否能够营利的问题规定比较含糊，因为《教育法》的一般性规定是高等教育不得以营利为目的，而《民办教育促进法》规定民办高等教育举办者还可以有合理回报。当前法律规定对于民办高等教育营利问题在一种暧昧的环境中发展着。在现实中几乎所有民办高校在介绍自己时都不会承认自己是以营利为目的，尽管相当一部分实际上是存在大量的营利行为。由于不认为民办高等教育要营利，因此，民办高等教育无法按照一般营利性机构去选择职业的经营者来扩大学校。陕西民办高校的发展和壮大主要取决于创办者个人的素质，缺少使其持续发展的制度基础。投资者、举办者与办学者没有分离，缺乏选择校长的机制和科学民主的决策程序，缺少搞好内部管理的一整套制度建设。这是我国民办高等学校在早期阶段的固有缺陷，不利于民办高校的发展和提高。[③]这些问题到目前为止依然存在，而且在民办高等教育营利问题没有解决之前会一直存在。从资本的角度来看大部分民办教育的投资者介入教育的目的，就像投资其他领域一样，在于取得投资收益。所以，投资者的目的就与教育法规定存在着一定的冲突，从而影响了他们进一步投资民办教育的积极性。[④]

从现实的操作中来说，将民办高校统统纳入非营利公益事业凸显矛盾。把民办高校（学历教育和非学历教育）纳入非营利性的公益事业的范畴与允许合理投资回报的规定之间突显矛盾，就会给企图钻法律空当者留下可乘之机。法律在现实运行中无法阻挡陕西省民办高等教育的营利冲动，许多民办高校的营利色彩已成为一种公开的"秘密"。因此，我国民办高等教育发展出一道特殊的风景，一方面许多办学单位能够善于"合法地"将非营利组织和营利组织的政策优惠一应俱全地充分利用，免征相关所得税、土地征用费和配套费等，另一方面，又能够如同营利性机构一样允许以股份集资，向银行贷款和获得大量的收益。

就我国目前的民办高等教育经费来源来看，举办者不一定是主要出资人，如西北地区的民办高等教育在1998年左右发展的最好时期基本上举办者没有投入自己的一分钱来办学[⑤]，而是运用学费等等作为民办高等教育发展的动力，其实质是借学生的钱办学校来收更多学生的钱。此类运行学校的模式完全是一种企业运营中的借力打力手法，即用别人的钱来生钱。而与此相比较作为营利性的公司，却是需要公司的股东出资成立的。学校却不需要举办者出资，但是举办者却可以因此而获取巨大的收益。当前社会有许多因办学成为富豪的成功者就是此类空手套白狼的"典范"。此行为使得高等教育成为举办者的营利工具，但是在其失败后最大的受害者却是其所办学校的学生。

投资办学的营利性，是我国民办教育的重要形式。如果规定不允许营利，投资者就没有了投资的积极性，民办高校也就发展不起来。如果民办高等教育固守"任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构"的规定，就面临着一个难题，即如何对待现在的规模庞大的投资举办的民办高校。因为在过去的法制环境中充许出现了一大批投资办学的学校，且在当时将这些投资举办的民办高校按事业单位对待，而在《民办教育促进法》出台后只允许捐资办学。因此所有投资举办的民办高校必须要么转变为捐资办学，要么全部到工商部门重新登记，不再享受事业单位的所有优惠待遇。由投资办学转为捐资办学就会要求投资者不能再由这些资产取得任何的收益，这实际上是对投资者投资的资本剥夺，很难为广大投资者接受。全部按企业对待，由工商部门重新登记，就等于所有投资举办的民办高校一律不受民办教育法调整，那么民办教育法的调整对象就只剩下捐资举办的民办高校，制定这样的法律现实意义就大打折扣。

因此，《民办教育促进法》回避了营利性问题，采用了既承认民办高校属于公益性事业单位，又允许出资人从投资办学的结余中取得合理回报的模糊说法立法方式。虽然该立法方式导致对于民办高等教育营利问题没有得到明确的解决，但是其实质用意是将制度上的冲突寄希望于实践中各地地方立法的实践突破。

但是目前陕西省地方立法对此问题也采取回避的态度，这就会导致实践中的营利行为难以认定其合法性，而且上述的问题会在立法态度不明朗的情况下越来越严重。

关于民办教育是否应该走产业化之路的争议，理论界从未停止。但当许多人为教育产业化是否会损害教育的公益性而困扰时，就在陕西省及其它一些地方，具有企业精神的教育家和具有教育情节的企业家在政府推动下结合在一起，进行了股份制，集团化等大胆尝试。这些现象充分说明了在中国民办教育营利能够对民办高等教育产生相当大的促进作用。

《民办教育促进法》规定"民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。"这表明教育事业仍然被作为一种社会的公益事业来对待，虽然长期以来法律规定民办教育不得以营利为目的，但是民办高校的举办者存在一定的营利行为也是一个不争的事实，有的投资办学者利用现有政策的模糊性，通过各种方式实现对学校财政的控制，以各种方式获得回报。陕西省民办高等教育事业具有社会主义公益性事业的基本性质，然而民办高等教育的本质特征是举办者使用其资本进行的投资办学，是在行政机关监管之下的私人资本投资行为，在社会主义市场经济大背景下不可避免地具有营利性的一面。

从理论与实践中来看我们都不应当回避民办高校要营利这一问题，民办高校营利存在一定的必要。

（1）国情及现实教育环境的需要。随着国家的飞速发展，我国受教育人数处于急速膨胀的时期，教育的任务十分艰巨，仅仅依靠公办教育和非营利性民办教育很难完成对公民进行教育的任务。我国的民办高等学校靠自己筹措经费，政府基本不予资助，多数民办高校是靠学生的学杂费积累滚动发展起来的，办学资金严重短缺已成为民办高教产业发展的瓶颈。1999年，对当年具有颁发学历文凭资格的22所民办高校进行了调查，表明有12所民办高校办学经费基本依赖于学费，并且完全依赖于学费开展教学活动；其它民办高校是部分依赖于学费，其它部分则靠多种渠道筹集。[⑥]国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分，占全部收入的将近80%。[⑦]显然，目前我国民办高等教育面临生存性、发展性资金短缺已是不争的事实。

（2）投资者的愿望。市场经济条件下一切活动都必需考虑到个人利益，教育活动也是如此。诚然中国不乏为教育投资而不计较回报的社会组织和个人，但是大部分投资教育，兴办民办高校的个人和企业还是考虑到教育是值得投资可以带来回报的行业。因此不允许营利，这在很大程度上打消了许多企业和个人投资教育的积极性，[⑧]从长远看并不利于教育的发展。只要政府能够加强教育质量的监控，法律加以完善，对教育投资并非不可为。假如强制性规定教育不具有营利性，那只能阻碍民办高等教育的进一步发展，或者出现另一种结果，即，投资人"曲线救国"通过规避法律的方式将营利纳入投资者的口袋，这种方法因其无法监控反而会对民办高等教育的学生造成损害。

（3）营利性的高校与高校的公益性不冲突。陕西省民办高等教育的公益性主要表现在：第一，民办教育应以传播文化知识、提高人的素质、促进社会进步为根本宗旨。第二，作为一种谋求公共利益的社会机构，其创办人或主要投资者虽可通过各种途径参与学校管理，却是由学校法人享有学校的全部财产权，而不将其视为私有财产。[⑨]教育的公益性是教育本身所具有的一种社会属性，由社会力量以私人产品方式提供的教育服务同样具有社会效益。民办高等教育的营利给学校所带来的改变只是教育服务福利化分配方式，并不排斥教育服务结果能给社会带来巨大的社会效益，也即它并不排斥教育的公益性。没有公益性，陕西省民办高等教育就会失去方向变成营利性的企业；没有营利性，陕西省民办高等教育就会失去经济基础，就会失去发展动力。从博弈论的角度来分析也可以得出类似的结论，即："在政府与学校关于民办教育公益性与营利性的博弈中，二者可以形成合作博弈均衡。"[⑩]

（4）促进教育公平。民办高等教育投资者举办的大学增加了全社会的接受教育的机会，这就相当于增加了教育机会，促进教育公平。此外，允许民办高校投资者营利，就会使他们提高办学实力，提升招生能力，扩大规模，从而使高考压力下降，最大程度上体现教育公平。

民办高等教育的营利问题在陕西省这样的民办教育大省中就显得尤其重要。对此问题的解决，需要陕西省在法律制度上的创新，但是从《立法法》的规定来看陕西省只能在该法64条规定的范围内进行制度的创新。这就需要对国家法律及陕西省地方法规层面上的规定进行认真解读。

民办高等教育的发展与保障与促进其发展的法律法规的存在和发展是成正相关关系的，可是在20世纪80年代以前，我国有关民办教育的法律规定几乎没有。因为在新中国成立之初宪法就规定"国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。"[11]即由国家统一垄断教育，因此民办高等教育在当时的法制环境中不充许存在的。该宪法精神在历次宪法修改中都没有变化。直到1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）才有了关于民办教育的相关明确规定。《宪法》第19条明确规定："国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和其他社会力量依照法律规范举办各种教育事业。"至此中国民办教育的合法地位才第一次以宪法的形式而加以承认，其特征在于作为国家教育强调的是教育的公益性，关注的是教育对社会的促进作用，并不涉及民办教育的营利问题。

在1982年以前的国家教育主导教育领域的法律规定的特征一直影响到后来出现的民办教育。因此该特征导致在其后对民办教育的立法中也会规定要求民办教育具有一定的国家教育的作用。如《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第25条规定："任何组织与个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。"这一条明确了学校及其他教育机构举办的目的和宗旨，对其在市场经济条件下的性质做了法律定位。这个教育方面的基本法律对高等教育的基本作用作出了规定，其它的公办与民办高等教育就都不能超越这一基本的法律的规定。因此，后来的法律规定遵守了这一立法精神。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第61条规定："高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。"同时还在第63条规定"……高等学校所办产业或者转让知识产权以及其他科学技术成果获得的收益，用于高等学校办学。"该法从高等学校举办者的资金投入以及办学的收益两个方面严格的限制了对这些资金的使用。高等学校的举办者不得抽回其投入资金也不能将办学的收益用于办学以外的使用的法律限制导致民办高等教育的举办者不能从办学行为中有任何的合法收益。这一规定的实质精神是符合国家教育的办学目的的，即，以社会效益为主而不考虑任何的经济效益。

2002年出台的《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）才使得民办教育营利问题有了转机，该法第51条规定："民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后出资人可以从办学结余中取得合理回报。"允许举办者从结余中取得合理回报的实质意义就是法律规定充许高等教育的举办者可以从办学行为中获得一定的收益。《民办教育促进法实施条例》中更进一步细化规定允许出资者取得合理回报。[12]

陕西省对于民办教育营利问题的法律规定是建立在上述法律规定的基础之上的。1996年陕西省人民代表大会常务委员会根据本省的情况制定的《陕西省社会力量办学条例》（已废止）规定任何组织和个人不得以营利为目的举办教育机构，该条款与《教育法》的规定是一致的。2004年，陕西省人大常委会颁布了全国第一个民办教育地方性法规《陕西省民办教育促进条例》，该条例依据《民办教育促进法》的立法精神对民办教育是否营利的问题作出了类似的规定。

无论是国家立法层面上的《教育法》规定以及《促进法》的规定都可以看到立法者的目的是不允许民办高等教育的举办者将办学行为转化为一种 "纯粹"的营利行为。但是不充许纯粹的营利行为并不表示严格的禁止营利行为的存在在，法律规定的关键是在营利行为所产生的利润如何分配上。从国家立法及陕西省地方法规来看，充许举办者取得的合理回执正是在营利之后的利润中取得的。

因此国家与陕西省层面上的法律规定并不是禁止民办高等教育的营利而是基于教育的公益性而严格禁止将民办高等教育作为类似于企业那样的纯粹性的营利工具。法律本意是要求在保证民办高等教育的公益性的前提之下可以营利。

对于陕西省民办高等教育营利法律规制问题的解决，我们认为目前迫切需要解决的问题是实施分类规制，即将民办高等教育区分为营利性与非营利性的按照不同的标准进行法律规制。

对民办高等教育区分为营利性与非营利性的来实施分类规制。为了方便管理，美国对于民办高等教育一般划分为营利性与非营利性来实施分类规制。据统计，美国约有1/4以上的高等院校为营利性的私立高校。[13]在美国，不仅在管理上将营利和非营利性学校严格区分开来，且政府的资助也分类实施，如非营利性私立学校明显区别于营利性私立学校的就是实行免税制度。非营利性私立学校的房地产、捐赠给学校的财产以及收益用于学校发展的产业都可以免税。在巴西，私立学校是教育主体，同样分为两种，一种是营利性质，按照公司和经营方式运行。学校要缴纳所得税、职员社会保障税等四十多种税款，税赋一般相当于私立学校收费的35%。巴西营利性的学校其利润水平为10%左右。对于学校运营产生的利润部分，视为投资者个人所得，对于其继续投资的领域和性质，法律不作限制。另一种是公益性学校，主要是宗教学校，不需交税。[14]

当然鉴别营利性私立高校并非易事。最大的问题是很多高校从法律上讲是非营利性的，但其实际的操作却是营利性的。[15]区别非营利性与营利性的关键就在于盈余的处置，看高校是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。营利性与非营利性的民办高等教育的不同规制主要体现在，税收优惠、收益权、收费标准以及政府管理方式等等方面。区分之后就可以针对不同的民办高校实施不同的政策，而不必顾虑陕西省民办高等教育政策的公平性问题，更不用在民办高校的营利性问题上再顾虑重重。

陕西省民办高等教育要获得长足的发展，就要在制度上有所创新。将民办高校划分为"非营利"和"营利"两类，分类实施相应的管理。非营利民办高校只能有董事会、校长，没有股东，其校产不归投资者所有，在学校存续期间归学校所有，学校停办以后归社会所有，可以有基金会。营利性民办高校可以按照"股份合作制"的做法，有股东、董事会、校长，其校产完全归投资者所有，投资者有股权，可以分红，可以营利。但其不能享受政府给子非营利高校的一些优惠政策，这样就将捐资和投资区分开来。在目前我国处于"穷国办大教育"的状况下，允许民办高校投资者营利从理论上是可行的，从现实上是有益于教育发展、社会前进。民办高等教育是发展社会主义市场经济的必然产物，是我国教育发展的必由之路。我们应该解放思想，破除障碍，允许投资者营利。[16]

调节非营利高等教育与营利高等教育最有效也是最直接的手段是税收。只有非营利高等教育（包括公办学校和民办的非营利高校），才有权利享受政府免费划拨的土地、税收免除等方面的优惠政策和财政补贴。从立法本意来看"不以营利为目的"规定的用意是使营利作为一种以改善和提高高校软硬件设施水平从而保障教育质量的手段而已。因此非营利高等教育可以从事办学以外的营利活动，之不过营利所得只能被用来投入到教育中而已。对于营利性高等教育可以采取较优惠的税务政策，允许营利并取得回报。这样把营利性高等教育限制于一定范围内，能较好地保护高等教育的非营利性，自然也就维护了教育的公益与公平。

目前我国在立法上虽然没有明确提出是非营利性学校这样的概念，但是事实已经有了营利性办学与非营利性办学的区分，即在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构是营利性学校，除此之外所有利用非国家财政性经费举办的学校，无论是捐资办学还是投资办学在"概念"上都属于非营利性学校。在我国非营利性学校又可以分为两种，即捐资兴办的民办高校和投资兴办的民办高校。捐资兴办的民办高校和国外关于非营利性学校的定位是一致的，涵义是相同的，而投资兴办的民办高校则具有中国特色，其又可分为出资人要求取得合理回报的民办高校和出资人不要求取得合理回报的民办高校。这种民办高校和国外关于非营利性学校的定位是不一致的，涵义是不相同的，按非营利性学校的本意，他们不属于非营利性学校，特别是出资人要求取得合理回报的民办高校更符合营利性学校的特点。这种非营利性学校兼具营利性与非营利性学校的特点，比一般营利性的学校自由度低一些，比一般非营利性学校自由度高一点。因而事实上存在的营利与非营利高校的存在可以成为地方法规规制的基础。

这种状况明显具有过渡性特征，目前在中国有其存在的合理性和必然性。捐资办学在中国不乏其人。但是单纯依靠捐资办学是不现实的，单纯地为了实现自己的精神价值、为社会做贡献捐资办学在相当长的时间内还不会成为主流，更何况现在法律和政策对捐资办学的引导力度还不够。多数陕西省民办高等教育的投资者办学的目的在于获取合理的利润，陕西省民办高等教育公益性的实现离不开营利性，营利性与公益性之间是互为条件、相依相存的。这种状况短期内无法改变，立法必须顺应社会潮流，允许投资办学者获取适当利润。

因此对陕西省民办教育实施分类规制就成为当前推动陕西省民办高等教育发展的关键所在。

有了将陕西省民办高等教育划分营利性与非营利性分类规制的革命性观念之后，陕西的相关地方法规修法也应到位，才能对陕西省民办高等教育产生巨大的推动作用。目前陕西省规制民办教育的地方性法规是《陕西省民办教育促进法》，对该法的具体修改建议如下：

首先，以学校章程中是否规定举办者要求合理回报为标准，把学校分为非营利性和营利性两类进行立法。办学者自愿选择是否要求营利，而陕西省政府则分别采取不同政策进行管理和鼓励。非营利性的民办高等教育的财产完全由学校所有并处分，而营利性的民办高等教育的财产可以由投资人取得一定收益，在其终结的时候可以由投资人取得其剩余资产。这一分类规制在实质精神上也是与我国目前《促进法》及1998年曾颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》相一致的。根据该《条例》的规定，民办高校属于民办非企业单位[17]，举办者将财产投入民办非企业单位后，财产便转归民办非企业单位法人所有。在《促进法》中也规定民办高校对举办者投入民办高校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权，因此这些资产由民办高校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。[18]法人终止后的剩余财产，按照立法者的解释，在清偿了债务后，"必须在业务主管单位和有关部门的指导下，用于发展同类型的民办非企业单位，不得挪作它用。"该规定实际上与国外财团法人管理异曲同工。因此，可以引入国外的财团法人制度，规定用于民办教育投资的财团法人财产为公共财产，不得转让、用于担保抵押或继承，但可以免收土地征用费、配套费，免除与投资额相关的所得税等。针对营利性民办高校，应规定其财产的所有权在高校存续期间归民办高校所有，由民办高校享有法人财产权，但是举办者有权获得学校财产经营产生的"一定"利润。营利性的民办高校应到工商局登记，税务、教育行政分别由税务、教育主观部门分工负责管理（如新加坡私立学校法人注册由公司和商业注册署负责、收益盈亏教育行政分由税务局和教育部负责一样）。

其次，对于《民办教育促进法》中关于"可以取得合理回报"的规定，在《陕西省民办教育促进条例》中应予进一步细化。部分省市予此已探索先行，天津教委的一份《社会力量举办教育机构规定》指出，对于股份制办学、中外合作办学、集资办学，其办学结余，按照教育机构办学年限即，非学历民办高校五年，学历民办高校八年，并且在保证教育机构正常运转和滚动发展的前提下，可以按照不超过当年结余的40%比例向投资者逐步返还。[19]也有观点提出，民办高校按年度结算，在扣除公益金、发展基金、风险保证金等费用后，举办者可从结余中取得合理回报，可按照银行的长期存款利率的200%，作为回报的标准。[20]我们认为，立法对合理回报作出明确规定，关键是应把握几个原则：（1）平衡性原则。教育追求的目标是公益性，而投资人以私利为动机办学治校，虽然其行为从长远和客观上来讲是造福于社会的。因此，民办教育应在公益性与营利性之间取得平衡，投资逐利应以不损害公益为前提，故在具体操作上投资回报比例确定不仅应经股东（大）会通过，而且必经陕西省政府教育主管部门招集相关人员进行听证程序，方可确定。（2）赢余性原则。出资人可以取得回报的前提是当年有办学结余，民办教育促进法所称办学结余，是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照本条例的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后的余额。在扣除办学成本、返还学校所欠债务、提取法定盈余公积金、公益金、办学风险保证金之后，才能向出资人分配办学结余。（3）公开性原则。投资人回报比例确定之前，应向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况，民办高校决策机关应将合理回报的决定向社会公布。

再次，完善以认证制度为中心的民办教育质量评估机制。陕西省规定对于民办高校的质量评估由教育行政部门负责，但是具体的评估机构与标准却没有规定。[21]在国外，私立学校的评价和认证主要有两种模式：一是由专业的、高超的同行完成，如美国和加拿大建立了一个认证委员会的联盟，学校全国委员会（NAPS，The NationalAssociation of Private Schools），NAPS是为全美私立中小学采取专业化的标准进行认证的机构，而高等非公立学校则由私立大学认证委员会ACICS（Accrediting Council for Independent Colleges and Schools）负责认证，申请学校必须是以公司的形式组成和运营，以高于中学水平的课程教学为主要教学内容。[22]二是政府认证模式，新加坡标新局对有资质私立校给予的"品质保证"标签---SQC（System Quality Control）认证证书；而且为吸收新加坡哈德福教育集团破产教训，防范留学风险，新加坡政府规定2005年9月1日起只有获得消协保证标志的私立教育机构才能获准在新加坡招收国际学生。他山之石，可以攻玉，为使陕西省民办高校的产出保证质量，而不致因此需要营利而实施一些急功近利的行为破坏陕西省民办高等教育的质量。陕西省2009年12月22日成立了"陕西省民办教育协会"，因此可以考虑成立一个由该协会下属的民间性自律性的民办高校质量评估协会，由其负责对民办高校教育质量负责评估、鉴定。这样一方面既尊重保护了民办高校的自主权益，另一方面，也通过同行评比、鉴定、监督等实行自我约束，自我发展。

最后，建立完善的民办高校审计制度。通过强制审计加强对民间营利性资本投资高等教育的监督管理，从而进一步地推动陕西省民办高等教育的健康发展。民办高校无论是采非营利的财团法人，还是按营利性企业运营，都必须加强社会资金进入教育领域的审计监督。在《陕西省民办教育促进条例》中可考虑设立强制性年终审计制度，对民办高校的资金运作加强规范与管理，尤其是对营利性资本介入与退出教育事业强化监管，以杜绝投资教育的不法行为和风险发生。

　　分类规制与实施相应的立法修改后，陕西省的民办高等教育必然能够摆脱当前制度的困扰从而取得领先全国的大发展。

基金项目：陕西省教育厅"民办教育法律问题研究（09JK253）"

作者简介：彭涛（1977-）男，陕西商洛人，西北政法大学讲师，中国政法大学博士生。 张炜（1983-）女，内蒙古呼和浩特人，西北政法大学研究生。

[①]《领跑全国的陕西民办教育》2009-04-05　　　来源：华商报

[②] 陕西省民办高校和高等教育机构[③] 梁克荫："陕西现象"与民办高等教育发展"，.载《高等教育研究》2002年第7期，第40页。

[④] 李铁根："民办教育营利性潜在风险的法律规制"，载《教育评论》2006年第1期，第20页。

[⑤] 1998年，中国成人教育协会民办高等教育委员会为摸清中国民办教育发展状况，专门组织了一次规模较大的调查统计，参与此次调查的共有103所民办院校，该次调查统计表明，办学资金来源主要靠收取学生学费的学校有42所，靠自筹贷款的学校有45所，两项相加共占被调查对象总数的84.5%。其中西北区的办学经费来源见下表：

民办高校办学资金来源

参见中国成人教育协会民办高等教育委员会编：《中国民办高等教育的理论与实践（第2辑）》，大众文艺出版社1999年版，第240页。

[⑥] 伊丽：《民办高等学校的发展：一个亟待解决的问题》，华东师大教育科学学院1999年博士学位论文。

民办高校经费构成类型

[⑦] 瞿延东："关于民办学校的资金自筹"，载《民办教育动态》，2002年第9期。

民办高等教育机构的办学经费收入

[⑧] 民办高等教育的营利状态成为投资环境考虑因素之一而影响举办者决定是否加大对民办高等教育的投资。参见梁克萌：《"陕西现象"与民办高等教育发展》，载《高等教育研究》2002年7月第23期，第40页。

[⑨] 参见孙艳霞：民办学校资金规范管理研究，东北师范大学2003年硕士学位论文。

[⑩] 吴光芸："民办教育营利性和公益性的博弈论分析"，载《当代教育论坛》2003年第9期，第90页。

[11]《中华人民共和国宪法》（1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过），第94条。

[12]《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，(国务院令第399号)2004年4月1日施行，第38条和44条。

[13] 彭虹斌："日美私立教育营利问题分析及启示"，载《比较教育研究》，2001年第1期，第52页。

[14] 孙霄兵，周为，胡文斌："巴西的私立教育"，载《比较教育研究》2002年第4期，第59页。

[15] Daniel C. Levy 美国奥尔巴尼大学（纽约州立大学系统）教授，私立高等教育研究项目主管：《营利性与非营利性私立高等教育》，载《国际高等教育（Journal of International Higher Education）》Vol.2，No.1

2009年2月 Feb.2009　　[16] 张莉，冯江涛："民办高等教育投资者营利问题分析"，载《当代教育论坛》2004年第11期第120页。

[17] 　陕西省对民办高等教育的收费亦是按照民办非企业单位处理的。参见：陕西省物价局、省民政厅《关于规范民办非企业单位收费行为及有关问题的通知》陕价费发[2001]90号 20010905。

[18] 《民办教育促进法》第35，36条。

[19] 参见黄锫坚："民办教育的"营利"迷局"，载《财经》2002年第5期 [20] 孙霄兵：《民办教育要依法办学---关于《民办教育促进法》的几个问题》，载《中国改革报》，2003年第6版。

[21]《陕西省民办教育促进条例》2004年12月2日，第21条。

[22] 方建锋："国外中介性学校认证对我国教育评估的启示"，载《教育发展研究》，2006年第6期，第17页。